专家称解决欧债危机靠制度变革

　　2012年，欧债危机的阴霾仍未散去，不断上演“步步惊心”的剧情。自2008年年底，在北欧小国发端，在中东欧诸国扩散，在南欧四国恶化的欧洲主权债务危机，历时4年余，跌宕起伏，风声鹤唳，愈演愈烈。欧盟领导人临危不乱，缓步推进，推动制度变革，深化一体化长久解除欧元区主权债务危机风险。

　　欧债危机源于制度缺陷

　　欧洲领导人为欧洲一体化进程设计了五个层次：自由贸易区、关税同盟、统一大市场、经济货币联盟和政治联盟。1999年，欧元启动标志着一体化进入到了经济货币联盟阶段。根据《马斯特里赫特条约》，此阶段的一体化主要是货币一体化，实现统一的货币政策和分散的财政政策。各国放弃货币主权，但掌握财政主权。这种不对称的制度设计使欧元区国家面对经济衰退时只能倚仗财政政策；实施扩张的财政政策又使这些国家债台高筑。虽然《稳定与增长公约》严格规定各国的公共债务不得突破GDP的60%，财政赤字不得超过3%，但欧盟并未建立一个有效的监管机制和硬性的惩罚条款。加上德国、法国等率先违规，致使该规定形同虚设。机会主义心理使各国借债成瘾，债务包袱越背越重，为危机埋下隐患。次贷危机的爆发终于引发了潜藏已久的主权债务危机。

　　制度缺陷延缓危机解决

　　面对欧洲主权债务危机，制度缺陷再次暴露无遗。欧洲央行虽手握货币政策大权，但是货币政策的出台都是与欧元区国家艰苦协商的结果。因协商周期长、效率低，贻误时机，货币政策效应大打折扣，减弱了欧洲央行应对主权债务危机的能力。再者，《里斯本条约》第125条禁止欧洲央行向身处危机中的欧元区国家救援，除非危机影响到欧元的稳定与存亡。德国法律也规定不能在欧盟框架下对成员国实施救助。《稳定与增长公约》圈定欧洲央行的职能是保持欧元稳定，防止通胀，不得随意购买成员国债券为其融资。这样，欧洲央行丧失了最后贷款人的功能。这些制度缺失，使欧洲央行面对主权债务危机时束手无策。

　　《里斯本条约》的不救助条款使欧盟未能建立应对危机的救助预案和救助机制。也就是说，如果出现危机，由谁出面组织救助、如何救助均不得而知。加上欧盟复杂的政治构架和法律体系、迥异的利益诉求、低效的决策程序、漫长的协商沟通都加重了危机的程度，增加了解决危机的难度。

　　欧债危机解决靠制度变革

　　解铃还须系铃人。制度缺陷引发欧债危机，解决欧债危机还须制度变革。制度变革将推进一体化深化、推动财政一体化、加深货币一体化。而空前增强的欧元存续危机为制度变革和深化一体化创造了绝佳时机。

　　财政一体化的本质是成员国向欧盟让渡财政权，从制度设计看，中期是建立欧盟统一的财政失衡预防机制、财政预算监督机制和纠偏机制，严格限制成员国财政自决权空间；长期是修改《里斯本条约》，建立欧洲统一的跨国界的财政管理机构。

　　事实上，自欧洲主权债务危机发生以来，财政一体化正小步快走，主要体现在两个方面。一是建立欧洲统一的财政监督与约束机制。从2010年9月欧盟提出欧洲学期机制、2011年底通过政府间新财政协议，到2012年3月欧盟25国首脑签署新财政协议，欧盟建立统一的财政监督与约束机制成果显著；明确了欧盟强制成员国改善预算、防范超额赤字的权力，设计了跨国界的政府预算平衡及监督惩罚机制，确立了成员国财政预算须先提交欧洲理事会审核，后提交本国议会审核的程序。这些为欧洲财政一体化奠定了基础。

　　二是建立起成员国间的救助机制，为突破《里斯本条约》营造制度环境。从2010年5月成立临时性的欧洲金融稳定基金(EFSF)，到2012年7月成立欧洲永久性救助机制(ESM)，欧盟建立起了一个向身处危机中的成员国提供巨额流动性支持的机构，从理念和制度上突破了《里斯本条约》的不救助条款，建立起了一个防范危机、监督与约束成员国财政预算的机制，搭建了一个针对无力偿债的成员国启动违约解决机制。事实上，欧洲永久性救助机制解决的是最后贷款人角色问题，是一个制度变革问题。

　　深化金融一体化也卓有成效。一是强化欧洲央行对成员国的监督功能；二是增加欧洲央行最后贷款人角色功能。

　　在监管机制建设上，2012年12月，欧元区财长授权欧洲央行有权直接监管欧元区17国资产规模在300亿欧元，或者资产规模超过所在国GDP20%的银行，有权审查区内银行，有权要求银行提高资本充足率，有权关闭不安全的银行。从而在欧元区内建立起了由欧洲央行主导的单一监管机制(SSM)，扫清了通向银行业联盟的第一个路障，为日后建立共同的清算机构和健全的银行存款保险制度打下了基础。

　　虽然《里斯本条约》阉割了欧洲央行最后贷款人角色功能，但欧洲主权债务危机已经殃及欧元的存续，因此，自危机爆发后，欧洲央行就一直没有闲着，很早就开始了对危机国实施救助。2010年实施的证券市场计划、2011年实施的为银行间市场提供流动性支持，允许欧洲银行以主权债务为抵押获得资金，2011年年底和2012年年底实施的两轮三年期长期再融资操作，为欧洲商业银行提供了大量资金，鼓励商业银行购买本国政府债券，压低欧元区国债收益率，为危机国舒困。这种曲线救助方式，绕过了不救助条款的约束，向市场释放流动性，稳定市场情绪，阻止主权债务危机向银行蔓延。这些做法其实就是央行最后贷款人应具有的功能。

　　但是，欧洲央行救助路线虽曲，违规是实，更重要的是抑制了欧洲央行救助的力度，无法让市场提振信心。因此，深化货币一体化就是要从法律层面和制度层面让欧洲央行真正担当起最后贷款人的角色，可以无限购入欧元区主权债务，实施欧洲版的量化宽松政策，为稳定市场情绪，增强市场信心创造条件。当然，最后真正能够解决欧元区主权债务危机的根本之道还是经济增长。

　　陈坤(作者系华东政法大学证券期货研究所所长、教授) 来源法制日报)