周其仁：土地制度从“放权”到“还权”

　　北京大学国家发展研究院教授

　　上期插入一篇对征地补偿标准的讨论，本期回到再上一期，继续研究还权赋能的动力机制。讲过的，“还权”之权系指农村山林、土地和房屋的产权，没有还权之前，这些权利掌控于政府之手，譬如农民的建设用地不得向非农民转让，但政府一把征用过来，再到市场上出让就可以了。把土地转让权还给农民以后，政府再征地的麻烦肯定增加。既然如此，为什么政府要还权？

　　回答这个问题，要在中国的经济制度变迁方面补一点课。我们不妨先问，无论还权与否，掌控在地方政府手里的财产转让权，本身又是从哪里来的？答案是，那已经是改革的产物。具体说，是原本高度中央集权计划体制“放权改革”的成果。

　　是的，经典的计划经济体制根本就容不得资产的市场转让权。那套来自前苏联的制度，核心逻辑是全部生产资料归公，由政府下命令直接管理。由于资产全部归国家，因此就不需要有“转让”——更没有市场转让——的合法地位。要的只是“划拨”，就像一个人把自己的东西从左口袋装到右口袋那样简单、透明和直截了当。对这套制度而言，什么转让、市场交易、讨价还价、价格机制等等，太麻烦，太琐碎，太斤斤计较——总之一句话，太capitalist了。

　　土地向来根据需要由国家划拨。虽然“国家”很抽象，但政府、行政部门及官员却非常具体。像中国这样多级政府的大国，一般行政级别越高的，就越代表整个国家和全民。最有代表性的事件，我看过的报道是设蛇口工业区时，袁庚先生到中南海汇报，时任国务院副总理李先念手拿红铅笔，看着地图问，要多大？把南头半岛都划给你们？袁庚急答：用不了那么大，这小一块（2.5平方公里）就够——日后袁先生也许为此后悔多年。不值得大惊小怪的，反正土地国有，划给蛇口的再大，也还是国有。

　　从“划拨”转为“出让”，一词之差，体制的含义截然不同。出让之“让”，是“让渡”的意思，一定涉及资产在多个权利主体之间的转手。当年中国怎样借鉴香港土地批租制的经验，从国家土地划拨走向“土地使用权合法转让”之路，本系列评论已经用了不少篇幅做过讨论 [见本专栏（21）－（25）]。这里要补充一点：如果说划拨之权高度集中于中央，那么“转让土地使用权”，从一开始就放给了地方政府。仍然以上例来说明，划多少地给蛇口，要中南海批准；但是后来的蛇口拿出多少土地向市场转让，归深圳市管，北京就不管了。

　　这就是说，“放权”构成市场化改革的前提。关于这一点，2008年纪念改革开放30年的时候，大家有过很多讨论。是年7月，高龄98岁的科斯在芝加哥大学召集中国改革经验的研讨会，我在会上的发言“邓小平做对了什么？”问出了自己长久以来好奇的一个问题：“为什么邓小平也对‘看不见的手’情有独钟？这位曾经指挥过百万野战大军，担任过中共中央总书记和国务院副总理的大政治家，分明拥有一双‘看得见的手’！他难道不知道，扩大市场价格机制配置资源的范围，总要在某种程度上收缩‘看得见的手’发号施令的范围？大权在手，又坚决推进价格闯关，这究竟是为什么？”

　　当时得到的答案，无非是高度集权的计划体制逐步累积了奇高无比的运行成本，一旦达到不堪承受的程度，“放权改革”也许就是一条解脱的出路。至于超级国家公司向来政企合一的“权力＋权利”，一旦下放，就不完全由上面控制了。多种多样的意图、理念、利益主体外加大历史中的“偶发小事件”，一起影响着“放权”的实际路径和结果。

　　事后看，放权大体上“兵分三路”：一部分权放给了私人，如农村土地承包权到了农户，创办民营企业的权给了城乡企业家；一部分权放到了“国企”，依改制的程度或更像私、或更像公的庞大一族；还有一部分权，则放到地方政府，形成了广受瞩目的“地方政府公司”。也不是什么权都放下去了，货币权、财税权以及这些年越用越频繁的“调控权”（实质是管制市场之权），基本还是掌控在中央政府及其部委的手中。

　　这里单说放到地方政府的土地转让权。真是意外的惊喜：谁也没料到平平常常的土地里面竟然隐藏着如此巨大的经济力量。背后应该是要素流动和集聚规律在起作用，但从土地里释放出来的巨大收益，终究要由现存的权力架构决定怎样分配。既然土地从自上而下的划拨体制演变成“地方主导的市场转让”制，工业化、城镇化带起的土地收益主要在地方政府“落袋”，也算顺理成章。回头看，倘若没有那一大块土地出让收入，这些年地方政府的日子怎么过？

　　由此也带出另一个效应：放到地方政府的权，再放下去绝不容易！道理只有一个，中央集权的放权是因为运行成本太高，得不偿失，所以放权。地方政府的尺寸小了好几十号、几百号，他们握权在手的“净收益”一般还挺高的。如是，凭什么还要再放权？再从国际经验看，一度红火非常、深得世界银行表扬的“东亚经验”，不也由政府在经济增长中扮演着更为积极的角色吗？

　　问题是，日、韩、新加坡等国的尺寸比中国小了很多，要中国走东亚之路，差不多就是要大象如松鼠一样跳舞，勉为其难了。但是中国的地方政府，在规模尺寸上却与东亚不少国家很是“门当户对”。所以个人之见，这些年所谓“政府强势的中国模式”，主要就是地方政府在经济事务中煞是强势。“举国优势”的样板如北京办奥运、上海办世博，当然离不开中央政府的协调，但真正关键的，还是这两个城市的政府强势得不得了。背后的机制，就是经历了早期的放权改革后，落到地方政府的那部分权力，没有继续下放的必要。

　　这也是2008年成都提出“还权赋能”格外引人注意的地方。我对自己说，放权、抓权、又来了一个“还权”，莫非中国的制度演化又要进一程了？也还是好奇驱动：多数地方政府正热火朝天地把放到自己手里的权用得个花样翻新、欲罢不能，成都市怎么就非要提出什么“还权赋能”？在经济上，“还权”越多，留给政府自己的越少，他们岂不是自废武功？在文化上，成都地方弥漫着“安逸”之风，那几个领导人为什么要标新立异，敢为天下之先？

　　其实，那年去芝加哥开会之前，我就知道了成都提出“还权赋能”这回事。自己也模模糊糊有了一个推断：可能是那里如火如荼推进的“三个集中”，遭遇到某种“成本的急升”吧？顺便交代一句，在经验研究上，我向来把推断——猜测、假说、以至于所谓的“理论”——当作调查真实世界的向导。现在既然好歹有了一个“向导”——反正不好的话，再换一个就是了——接着要做的，就是踏踏实实去看看究竟是怎么一回事。于是，2008年7月当着科斯他老人家的面讲完了邓公做对了什么，我就打道回府，着手准备成都调查，尝试理解中国的改革自向地方政府分权之后，究竟还有没有新的实质性进展。