中国经济改革：逻辑与行动框架

　　通

　　盘谋划、顶层设计已迫在眉睫

　　当前，中国经济发展中不平衡、不协调、不可持续的问题严重。现在不是讨论“要不要”改革的时候。社会上下对改革滞后的严重性已非常清楚。而“改革从哪突破”、采取哪些措施？路线图、时间表是什么？远比“必须加快改革”之类的口号与激进的呼吁更为重要。

　　中共十八大已经向海内外庄严承诺：到2020年要实现“两个翻番”的宏伟目标。如果由于缺乏包括改革路线图、时间表的顶层设计而贻误了改革进程，在临近2020年践诺十八大目标之前的几年内，经济结构的长期扭曲难以支撑预期的经济增长率，最终导致经济增速持续滑坡或陷入“中等收入陷阱”。或者是，中国经济即使实现了“两个翻番”的目标（因为此目标要求本身并不高） ，但是如果由于决策者对国民所期望的经济、改革与社会福利目标的最低容忍线不敏感、麻木不清，结果未必不会出现今天大多数人所不愿看到的政治后果。这绝不是危言耸听。因为正是在城乡居民收入从2002年到2011年年均增长高达11.2%的这段历史时期内，也正是中国经济矛盾积累较多、经济不可持续问题突出的时期，是收入分配不公引发民怨较大、社会不稳定的时期。况且，危机后世界主要经济体的结构调整和全球需求的萎缩还将持续一个较长的时间，这决定了给予中国靠持续结构扭曲、粗放式增长来解决国内问题的空间缩小了，时间不多了。

　　要清醒看到，今天的国人，对改革迫切性的环境与要求也已远远不是32年前改革之初那样的宽松和模糊不清。在现代信息技术催化下，对政治民主、经济福利的期望与要求都提高了。在中国当前经济与社会矛盾、风险凸显期，国人中的多数已认识到，靠零敲碎打的改革已不能解决问题，必须要有“顶层设计”。拖拖拉拉的改革、将经济改革与政治改革完全割裂的改革，也不为国人所容忍，必须要有彻底解决问题的“明确预期”。

　　各种经济问题背后的逻辑关系与“脉络”

　　要研究“顶层设计”，必须要对当前中国经济发展中的各种问题和矛盾有个准确的把脉。

　　十八大报告提出：经济建设为中心是兴国之要。发展是解决我国所有问题的关键。发展的本质要求是科学发展。科学发展是主题。科学发展的主线是转变发展方式。要转变发展方式，立足点是提高质量与效益，主攻方向是经济结构战略性调整，战略基点是扩大内需，关键是深化改革。改革的核心是处理好政府与市场的关系。应该说，这一系列的语言、逻辑是极其的简明、清楚。

　　但是，具体怎么下手？改什么？十八大报告是分别从三个角度进行了概括阐述。在“加快完善社会主义市场经济体制和加强转变经济发展方式”的部分，单从经济方面指出，一是深化改革，二是创新战略，三是结构调整，四是城乡一体化，五是提高开放水平。在“改善民生和创新管理中加强社会建设”的部分，从民生与社会管理角度，实际上也是解决经济问题的角度指出：一是办好教育，二是推动就业，三是增加居民收入，四是推进社保建设，五是提高人民健康，六是创新社会管理。同时，在“大力推进生态文明建设”的部分，从讨论生态文明必然涉及的经济问题又提出，要优化国土空间、促进资源节约、加大生态环保力度及相关的制度建设。

　　以上，是执政党从执政的政治理念出发，分别从经济领域、社会管理和生态文明三个角度，对从根本而言本属于经济发展与改革自身的各种问题，提出了解决的方向、要求与承诺。厘清中国经济不可持续发展中各个问题的脉络，从而防止“眉毛胡子一把抓”，找到“抓手”或“突破口”，可以说是决定中国未来改革成败的大前提。

　　从经济学出发，其实目前人们经常议论的经济中各种各样问题，都可以从以下四种重大的结构分析方法进行归并、把握 。即从发展方式转变中的结构调整这一“主攻方向”或人们常说的“深层次体制问题”入手分析，我们可以发现，现实经济暴露的各种问题现象，无非有的是下述重大结构扭曲的衍生结果，有的是重大结构扭曲形成的动因。

　　一是按国内生产总值的支出法角度分析，近10年来投资、消费、净出口比例严重失衡。其突出表现是，2003~2011年GDP增长中年均约50%来自投资的推动，消费不足，特别是消费中居民消费占GDP的比重严重偏低。该占比从2000年的46.4%一路下滑，到2010年仅为33.8%，竟下滑了12.6个百分点。居民消费倾向从2000年的79.6%下降到2011年的69.5%，也下降有10个百分点。有学者指出，由于收入不公，中国居民收入最高的10%家庭收入是最低收入的10%家庭的65倍。富人的消费倾向只有62%，穷人的消费倾向是92%。即如果剔除10%穷人部分的消费数据，主体消费倾向的下降速度会更快。

　　二是按国内生产总值的生产法角度分析，近10年来产业结构发展不协调。随城镇化、工业化的过程进展，在第一产业比重稳步下降的情况下，2002年到2008年七年中，第二产业比重稳步上升，由44.8%上升到47.4%。在上升2.6个百分点的同时，资源节约、耗能少、具有劳动密集型特点的第三产业比重却在下降，由2002年的41.5%下降到2006年的40.9%。2009年后出现了恢复性增长，到达43%左右。

　　三是按国内生产总值的收入法角度分析，近10年来国民收入分配格局严重失调。一是居民薪酬收入占GDP的比重，在1995~2007年期间一直呈下降趋势，由52.16%下降到39.74%，共下降了12.42个百分点，年均降速2.3%。二是经过再分配后的居民可支配收入占比，下降速度进一步加快，由2002年的65%左右下降到2008年的57%左右，下降了8个百分点。企业收入比重大体保持稳定，2008年后出现上升。而政府收入比重却是大幅上升。2008年政府在初次分配中的比重只有17.52%，但其可支配收入比重却上升到21.28%，两者相差3.75个百分点。

　　四是从国际收支法角度看，近10年来出现了中国总储蓄远远大于国内投资的不协调现象。最为突出的2007~2008年，国内储蓄率达到异常的高度，平均为GDP的53%，经常账户盈余占GDP的比例两年平均高达9.6%，创历史纪录。

　　以上是从四个不同角度，极简略地分别概括了当前中国经济发展不平衡、不协调、不可持续的现象。可以说，当前国民经济中的各种结构矛盾与问题都被包含其中，并从中可得到解释。那么，今后的改革具体应从何着手、又如何推进呢？

　　笔者认为，要解决这一问题，首先需要对这四种扭曲结构之间的关系有个正确的认识与判断。下面的一系列分析表明：这些经济结构既是相对独立的，又是互相联系、互为补充和因果循环的。每一个扭曲的结构只是中国当前“不可持续”经济体不同侧面的反映。我们只有在了解了这四种结构之间的互相联系和因果关系后，才能在通盘谋划改革时做到“心中有大局”，才能寻找到改革的“抓手”。

　　首先从支出法角度进行分析，为什么近年来居民消费率逐步下降？众所周知，最直接、最主要的原因是上述国民收入分配中居民可支配收入在急剧下降，其次是居民预防性储蓄动机增强。要扭转此局面，问题直指收入分配改革与社会保障体系改革。

　　为什么近年来居民收入未随着GDP的不断增长而增长？或为什么居民收入赶不上政府、企业收入的增长速度？

　　在农村，主要是在城市化、工业化过程中本应全部归属农民的土地增值收益，绝大部分被政府与企业所获。2001~2010年，全国土地出让收入由0.13万亿元增长到2.7万亿元，增长了19.9倍。但是农民通过征地和拆迁补助和失地补助两项，仅获得土地出让收入的37%。

　　在城市，居民收入增长慢的主要原因，一是上述已分析的薪酬收入偏低。二是财产收入在下降。股市下跌，负利率使储蓄遭受损失。1996~2002年中国平均真实利率为2.93%，2003年至今，平均真实利率是-0.3%，8年的96个月里有52个月处于负利率状态。有人测算，2011年通货膨胀税高达1.5万亿元。真实利率压低1%，消费增长率将下降0.287% 。三是过去几年快速发展的传统制造业，资本有机构成高；国企垄断问题严重，分红制度又不健全，且资源税等要素价格便宜，刺激了第二产业的不断扩大。而能促进就业、以普遍提高劳动者薪酬水平为特征的劳动密集型经济、服务经济的发展，在各种行政管制及扭曲制度下受到明显的抑制。生产要素配置中资本与劳动力明显的强弱地位，直接决定了要素分配中利润与工资的明显差距。

　　上述分析表明，要扭转城乡居民收入增长慢的局面，问题直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配的改革、国企的改革、利率市场化改革以及重要的产业结构调整等。

　　为什么产业结构会扭曲？就第二产业与服务业关系看，一是税收问题，所以目前正在进行“营改增”的税收改革。二是又回到收入法分析，是由于政府收入增长过快。过去几年来，各地方政府土地收入大幅增加，并以此为杠杆，高倍撬动了金融资源，放大了资本投入，所以加快了第二产业的投资。特别是垄断性央企，分红比例又极少，更有条件以独占的各种优势，通过不分红或少分红，以积累的大量利润和巨额资本，撬动巨额的信贷资金，并实施多元化经营（包括以国企独有的垄断优势进行大量的非主业投资，获取利润，如在金融领域），以不断推动上述支出法分析中的高投资水平，形成了生产法分析中的产业结构的重大扭曲。三是与此同时，我国对民营投资服务经济的限制却又过多、门槛过高，资金难以进入。四是利率、汇率、资源要素价格改革的滞后，再遇上前几年不可忽视的外部需求繁荣的刺激，一拍即合，助推了垄断性、资源性企业更有条件以较低的成本加快扩张。此分析表明，要想彻底扭转此局面，解决的措施不可能是单一的。问题直指税收改革、国退民进、落实新非公36条、利率汇率资源等要素价格的改革。

　　为什么中国总储蓄曾异常高于投资率？长期看，扭曲的收入结构、支出结构和生产结构再加上资本价格、资源要素价格、政府管制因素和外需繁荣因素，必然会导致前几年国民生产的大量产品与服务，除供应国内部分消费、大量投资外，必然表现出大量的净出口，或者为经常项目异常的高顺差。

　　归纳以上分析可以发现：

　　第一，四种结构分析方法中的每一种分析，只是分别从国民经济总体不同的单一侧面，对不同的经济关系、以特定的经济范畴，反映了国民经济运行中的问题而已。

　　第二，如果以静态的、分别的视角并列、汇总四种方法的分析，经济运行中似乎存在同时并列、相互无关的结构扭曲问题。但是，如果以动态的、互为联系的视角分析，它们之间却又是相互关联的。其中，有的就是因果循环关系，有的还存在一定意义上的互为因果关系。因此从总体看，国民经济运行中的结构矛盾关系是错综复杂的，并不是一一孤立的存在。任何一个扭曲的结构矛盾，要想单独予以解决，已是不可能的。

　　第三，从以上着眼于实体经济运行中复杂结构关系分析中同样可发现，相关结构问题的形成动因又不仅仅局限于实体经济本身。其他的重要原因，一是中国经济正处于转轨过程，利率、汇率、资源等要素价格机制尽管在改革，但由于改革的不到位，扭曲的市场信号对经济结构的扭曲，起到了不可忽视的传导与推动作用。二是与要素价格扭曲相配合，体现政府管制意图的税收因素、市场准入限制因素、国企垄断因素和各种资源价格低廉的因素，同样对经济结构扭曲起到了不可忽视的传导和推动作用。归结这二者的讨论，从中可以发现，要纠正扭曲的结构，仅靠经济体自身的运行是解决不了，必须要纠正政府在市场运行中的过渡干预，要重新讨论政府在市场运行中的合理边界问题。

　　第四，上述分析同样表明，全球危机后中国主动或者说被动地启动了国内经济结构的重大战略性调整，肯定是有利于恢复世界经济的再平衡，有利于促进全球经济的健康发展。而全球经济的恢复和健康发展，也会促进中国经济收窄“结构失衡”的缺口。

　　城镇化是不是改革的“突破口”？

　　面对上述复杂的经济问题，改革从何下手？社会上有各种议论。其中有的认为，“城镇化是改革的突破口”，对此如何认识？

　　目前我国城镇化已达51%。按户籍人口计算，实际城镇化率仅35%左右，2011年中国城镇化率已经达到了60%。结论如此的大相径庭。一宽一窄研究口径的背后，无非都想从不同的角度说明，真正的城镇化率重要的不是简单按哪种口径计算，而是要看离开土地后的农民，是否真正享受了城市居民“均等化公共服务”的福利，城乡居民收入差距是否真正得到了缩小。

　　全球危机后，面对主要国家经济结构的调整和全球经济再平衡的长过程，中国外需减少并趋于常态化，50%左右的高投资已不可能长期持续，因此选择“更多依靠内需特别是消费需求拉动”的战略，无疑是正确的。由此，在前30多年城市化、工业化的基础上，进一步完善土地制度，有序推进农业转移人口市民化政策，优化城市空间布局和加大新城镇建设规模，提高贫穷农民变市民过程中的收入与消费水平，无疑是确保中国经济持续增长的“最大潜力”、是“历史机遇”，也确实存在发展的“广阔空间”。

　　但是，由此是否就意味着城镇化就是进一步全面改革的“突破口”、“抓手”？笔者在2012年7月曾论述 ，城镇化意味着什么？意味着第一，农民要进城。但进城不单是个户籍改革。解决户籍的背后，意味农民工要像市民那样，享受小孩幼儿园、学校、医院、养老等基本的公共服务和福利。有人测算，一农民工变市民，财政要掏8万元，全国2.5亿农民工，合计要掏20万亿元 。即城镇化意味着财政要拿出巨笔的钱。

　　第二，农民工进城后要在城里住下来。住下来要有住房、要配有自来水、电、气、道路、排污等设施。既要搞基础设施建设，又要有钱投资。谁投？若政府资金不够（基于房地产调控和土地收益分配制度改革，未来土地收入肯定是明显减少，肯定不够），民间资金能否投？政策又如何引导？这又涉及到“新非公36条”怎么去真正落实的问题。

　　第三，农民工进城后要长期生活下去。要把妻儿、父母从乡村接进城，就要有长期的收入。靠什么？靠就业。全国除少数城镇有条件去发展重大项目的第二产业投资外，广大的中小城镇更多的要靠发展劳动密集型的服务经济。怎么发展？靠大型央企靠不住，又主要靠民间资金，靠中小企业，靠税收、金融等政策引导，靠降低各种投资门槛，取消各种行政管制。一句话，又必须去真心实意地落实“新非公36条”。

　　综上可以看到，实现更高水平的城镇化率，第一，要解决钱、解决资金的问题。第二，中国是一个高储蓄率国家，资金并不缺，为什么长期以来资金又到不了该大力发展的中小城镇的服务经济中？这涉及到投资门槛等行政管制和有效配置资金的金融、税收改革问题。第三，在实现扩大内需战略中，城镇化过程自然会增加一块基础设施投资，但除此之外，主要体现中国消费能力提高的主体是城市居民，城市居民是消费大头（城市居民为农村居民消费的3倍）。因此客观看，城镇化本身并不能完全替代以提高城市居民消费为主体的收入分配改革、产业结构调整等一系列改革内容，以全面体现扩大内需的战略意图。

　　由此很清楚：城镇化绝不是简单的户籍改革，背后是一系列的资金问题；城镇化更不是简单的搞房地产投资，那只能是在建“死城”；要提高真正的城镇化率，是一系列政策制度调整和改革的结果，是最终的战略任务和目标。其本身难以成为下一轮中国经济全面改革的“抓手”、“切入点”和最直接的改革任务。只有在解决了城镇化中“桥”和“船”的问题后，才会水到渠成地提高城镇化水平。城镇化问题固然非常重要，但是并不能全部涵盖解决中国当前市场体制建设中的一系列迫切需要解决的问题。由此看，城镇化与经济增长存在一定的相关关系，但并不存在必然的因果关系。要寻找与经济增长直接相关的因果关系，进而寻找“突破口”，必须去寻找与经济增长有必然因果关系的市场机制改革。

　　建议：行动框架

　　在决策行动框架之前，首先需要对改革“突破口”有进一步的认识。

　　第一，根据以上“各种经济问题与矛盾背后脉络”的分析可以看到，由于各种结构问题的因果循环和错综复杂的关系，以及各种结构问题产生的原因有的是渐进转轨中市场边界的不清，而且两者又有一定的相对独立性，因此试图通过寻找一个单一的“突破口”，来全面解决当前中国经济运行中错综复杂的结构问题以及背后的制度问题，恐怕是不现实的。在多年积累下来的错综复杂问题中，可以说，“突破口”只是相对的，不应去奢望它是唯一的。

　　第二，寻找“突破口”和“抓手”又不同于寻找改革的“核心问题”、“关键环节”。譬如，中国经济体制改革的核心问题，是解决政府与市场的关系。这是基于当前经济运行中各种矛盾的高度概括与抽象，是体现于一系列具体的制度政策。但是如果直接从政府机构改革、政府与市场关系入手，直指高度抽象的核心主题，既不好操作，又不具改革效率。因为作为核心问题的政府不恰当的行政管制，是涉及到方方面面，几乎涉及到国务院所有有权的经济部门（国务院“新非公36条”内容所指就是最好的说明）。此时若由不明实务操作的若干学者去反复调研，即使不闭门造车，恐怕也是拿不出解决全部问题的理想方案。改革的“抓手”，还必须从眼前若干个具体问题入手，推动“改革进程”的开始，推动生成改革的内在逻辑与动力，并倒逼一系列制度的渐变，逐步逼近并最后达到解决“关键环节”和“核心问题”的目标。

　　第三，寻找“突破口”的更大意义，只是在于寻找推动全面、彻底改革的“抓手”、“切入点”，寻找最终能撕破不利于市场机制运行之网的一股“胀力”。所谓“胀力”，就是通过突破一个制度“口子”，或者是通过改变一两个“抓手”问题的制度，推动该制度的变化能传导到其他制度的变化，从而形成结构转型的传递倒逼机制和自我强化动力。具体而言，抓住若干“抓手”、“切入点”问题的解决，应该可以达到以下目的：往前看，能直接或间接推动上述四种结构问题的逐步解决；往后看，能传递和倒逼相关领域的问题必须解决。由此，才能做到改革一旦启动，“开弓没有回头箭”，只能步步推进，难以往后退缩；才能顺藤摸瓜，缩小政府权力，扩展市场力量。最后，找到市场与政府的合理边界，形成经济合理增长的内在动力。

　　根据此认识，笔者认为，下一轮全面经济改革的方向应该是：以缩小居民收入差距和要素价格“两大核心”改革为“突破口”，推动以“四大重点”为主要内容的改革。而且“两大核心”的改革是当前转变发展方式直接面临的最大问题，在全社会已形成基本共识，又相对易于实施。以下就由“两大核心”改革入手，传递和倒逼推进“四大重点”改革的逻辑反应与过程，作一简述。

　　缩小收入差距改革及改革的反应

　　在全国城乡，应尽快出台已历时讨论七八年之久的以“提低、控高、扩中” 为主要内容的改革方案。“方案”应像十八大报告提出“翻番”的量化目标那样，必须要有具体量化的数据或比例目标。对此，不应将具体的量化目标再下放有关部门进行反复低效的协调甚至扯皮，长期议而不决而贻误整个改革进程。“方案”应包括：第一，未来八年中，“提低、控高、扩中”必然涉及的逐步提高最低工资标准、城镇居民最低养老标准、贫困救助线等扶弱内容；第二，明确逐年缩小城乡医疗、养老、教育等社会保障水平差距的量化目标；第三，为解决居民预防性储蓄而制定全面、逐步提高国民福利水平的各项社会保障的量化目标。只要是坚定不移地推进以上三项改革，实实在在的逐年提高全体城乡居民统一的社会保障水平，必然会引起国家财政的入不敷出。由此，可进一步倒逼财税部门通盘考虑财税体制的改革，制定中长期改革预算。与此同时，为了解决因长期负利率而形成的居民财产损失，也要求倒逼金融部门应结合宏观调控需求，制定利率逐年市场化的改革方案。

　　在农村，要想真正提高农民的收入，重点是必须依法进一步改革土地征地制度，把土地级差收入和长期增值收益真正归还给农民。目前城乡居民财产性收入差距超过城乡居民的收入分配差距，这是导致城乡居民贫富差距拉大的显著原因之一。实施土地征地制度改革，实际上只是要求在农村经营性用地、宅基地“确权、登记、领证”的工作基础上，真正回归落实十七届三中全会早已确立的“建立城乡统一

　　建设用地市场、建立土地经营权流转市场”两大原则。改革政府垄断经营土地制度，允许农村经营性建设用地可以出租、出让、入股、信托等多种方式进入市场。杜绝各地方政府沿袭过去以提高征地价值“补偿倍数”这一“恩赐”型行政方式回归农民权益。为此，国家应重点强调的是“合法补偿”而不是“公平补偿” ，明确补偿的法律程序。防止各地方政府在政府名义具体组织“公平补偿”的名下，仍然继续侵占农民的利益。

　　通过这一改革，一方面财政可在规范、统一契税、房产税等税种改革基础上，形成合理的房产税制度（应仍不排除为打击投机炒房可设高额的房产交易税），增加一些财政收入。另一方面更需要提前引起警觉的是，今后若土地长期增值收益真正回归农民后，中国经济马上会暴露更为突出的问题，一是土地出让金的骤然减少，使原城镇化建设计划中的投资和基础设施建设资金迅即捉襟见肘。二是按目前国家有关规定，在土地出让金扣除土地交易成本后的土地出让收益中，还必须按固定比例或非固定比例，计提农田水利建设、农村基础设施建设、城市建设、农业土地开发、保障房工程、国有土地收益基金、教育基金、中央和省级财政三七开的“新增费”等八项支出。

　　若土地出让金的骤然减少，其结果，不仅仅会影响地方城市建设，还将直接严重影响各地农村的教育、农业、水利建设等。绝大多数的地方财政将难以生存。最终必将会纷纷强烈要求中央与地方财力和事权的重新划分，要求财税体制的改革。如果此时中央政府再需统筹考虑如前所述的收入分配、社会保障体系改革中新增的财政支出以及多年累积的地方融资平台风险化解等因素，国家财政必然会难以维持下去。

　　此时，如果决策者只要是坚持改革不动摇、不停滞、不倒退，那么今后的财政绝不是一个捉襟见肘的问题，而是会暴露一个“大窟窿”，会不得不倒逼财税体制必须进行一场大改革。打破因循守旧，制定中长期的改革预算，来解决国家财政的入不敷出问题。当财税改革进行到一定的地步，现实严峻的收支缺口困境决定了，会不得不从国企进一步提高分红比例和出售部分国企股权为内容的“国退民进”改革中寻找出路。

　　要素价格改革及改革的反应

　　过去若干年内，中国经济之所以能形成投资、出口为主导的经济发展模式，除了因居民收入水平低、消费不足和外部经济繁荣引致的因素外，融资成本低、环境资源成本低是另一重要的供给因素。因此，进一步的改革逻辑，除了需要消除造成经济结构扭曲的需求因素外，必须同时从供给方面加快改革。要求有关部门在兼顾国家金融安全（相对的）和短期经济稳定的同时，尽快启动利率、汇率、水、电、气、油、矿产资源等要素资源价格的改革。

　　制定利率、汇率市场化的渐进改革规划。明确在今后几年内，基本实现利率的市场化和体现外汇供给平衡要求的真正的有管理的浮动汇率。利率市场化改革后，银行存贷利差必然会缩小，导致竞争加剧，为预防银行出现破产而引起的社会不稳，会倒逼存款保险制度加快出台。建立存款保险制度后，可杜绝或消除监管部门长期以怕出风险而采取的“保姆式”监管、限制民间资金入股金融机构的各种行政限制，鼓励大力发展民间中小金融机构。同时，利率市场化改革后，由于利率由负转正，一边可增加居民收入，促进消费，一边会出现体现社会资金供求的市场信号，正向激励企业、政府抑制高耗能、低效益的重复建设，引导资源的合理配置。利率及汇率市场化改革后，产品创新将更为活跃，在促进银行特别是国有大银行去寻找、扶植更有活力、更具创新能力的民营中小企业而非国有垄断大企业的同时，混业交叉产品会明显增多，这又将迫使“一行三会”监管部门不得不抓紧提出改善监管协调的方案。利率及汇率市场化改革后，还会有利于中央银行选择更为有效灵活的间接调控方式，从而有利于抑制外汇储备的继续快速增长，相应加快资本管制的放开，进而加快人民币国际化的进程，推动中国整体经济的对外开放水平。

　　制定水、电、气、油、矿产等资源要素全面市场化的改革规划。在今后若干年内，各类资源要素市场的改革，应在目前各不相同的“阶梯价格改革”、“资源间联动改革”、“试点改革”等基础上，认真总结经验与教训，限时制定出以市场化为导向的水、电、气、油及矿产价格形成机制。加快这项改革，必然会使一部分国有企业亏损，倒逼企业改革，引入民间股份实施重组改造，减轻国家补贴与财政包袱；会倒逼政府行政部门削减各种行政审批权力，放宽管制，便于民间资金的投入，推进“大部制”改革（“大部制”改革的实质，不是机构的“并并拆拆”，而是行政管制的放松与减少部门的协调，因此重要的是制度内容，不是机构平台）；会抑制过去那种不计成本、浪费资金与资源、破坏生态文明、片面追求投资扩张的恶习，从上述“生产法结构分析”角度看，进一步逼着企业与地方政府去寻找服务经济中的发展机会，从而提高全要素生产率。最后，达到以市场信号与压力，而不是通过层层政府的行政指令，以拉郎配的方式实现产业和区域结构的调整。

　　倒逼推动“四大重点”内容的改革

　　归纳以上缩小收入差距和要素价格“两大核心”改革的连锁反应，只要是坚持改革方向不动摇，“两大核心”的改革必然会强烈要求推动土地征地制度改革、社会保障改革、财税体制改革和“国退民进”改革这四项重点内容。

　　土地征地制度改革。这是中国农村下一轮最主要、最艰难的一项改革，也是开拓中国未来巨大消费市场空间的一大历史机遇。这项改革的核心理念应是修改相关法规，平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。明确集体土地与国有土地的同地同权同价原则，允许土地自由平等进入市场，保护农民宅基地的相应权益。对确实为了“公共利益需要”征地的，应明确严格的法律程序，包括价格补偿原则和程序。以尊重法律、尊重历史、实事求是的态度，尽快明确长期悬而未决的小产权房问题的解决方案。

　　土地征地制度的改革，最大的阻力来自于各级地方政府。因此在着手这项改革的同时，在理顺中央与地方政府财力和事权关系上，必须有相应配套的财税改革。同时，伴随这项改革的推行，全国农民将新增千万亿元的收入，此时政府有关部门对农民及进城变成市民的农民工，在其住房、医疗、养老、教育等制度安排与内容标准上，应配合社会保障体系改革和财税改革，应提前予以研究，准备政策预案。

　　社会保障改革。这项改革既是解决国民后顾之忧，扩大国内消费、纠正国内经济结构扭曲的一项重大改革，又是追求共同富裕、实现中国梦的一项巨大的历史工程。这项改革的重点，在配合农村征地制度改革、人口政策调整及人口趋势，在兼顾国家长短期财力的前提下，应在缩小城乡社会保障差距、提升全国城乡居民养老、医疗、教育等保障水平，并轨机关、事业单位、企业与城乡“碎片化”的五套养老制度，建立多层次社保体系，确立养老资金长期安全有效运用制度等方面，拿出数据测算可靠、目标逐年实现、统筹解决各方问题的中长期改革方案。

　　财税体制改革。上述各项改革包括收入分配改革、土地征地制度改革、社会保障改革等几乎各领域的改革，其改革的结果，最后都会直接或间接影响到中央或地方政府的收入与支出。此时如果财税体制不改革，其他改革都将难以进行。因为整个国家现存的经济制度是由各项经济制度所构成的一个完整体系。在这个体系中，财税制度是处于最基础的地位。如果这个基础性制度不改革，竖立其上的任何单项制度想改都是难以改成的 。所以在中国下一轮改革中，涉及面最广、情况最复杂、历时最长、最需要在短期急处理，中期有安排，长期有预期的改革，是财税体制大改革。

　　因此可以说，财税体制改革是下一轮改革中最难啃的“骨头”之一。特别是在地方土地收入与地方财政收入之比，在1999~2009年由0.09：1提高到0.44：1，土地收入与地方预算外收入之比由0.16:1提高到1.94：1，全国地方财政自给率下降到55%左右的情况下，要改革土地征地制度，任务相当的严峻。为此，政府要有充分的思想准备，要在配合当前收入分配改革和为稳定经济发展而采取“积极财政政策”之时，尽早组织相当的力量，认真研究1994年“分税制”以来的经验与教训，结合上述各项重大改革和尚未“修成正果”的房地产调控制度改革，认认真真地去重新思考中央和地方政府的财力与事权关系，适度提高地方政府收入比重，合理测算中长期国家财政的收支缺口及动态变化，全面制定中国中长期财税体制渐进改革方案，并在上述各项改革的动态过程中，及时修正方案。

　　“国退民进”改革。可以预料，随着未来中国社会、政治的进步和文明程度的提高，并且当经济改革深入到一定的地步，关于“国退民进”问题的讨论绝不会像今天那样，会引起如此之多的人们关注，会花如此之多的笔墨去解释。但是在今天，仍有必要从经济发展与改革的全局出发，突出强调其必然性和紧迫性。因为只要坚持深化上述各项改革，未来的国家财政出现相当大的收支缺口肯定是难以避免的。而要真正解决此问题，迫不得已，最有可能实施的制度调整是动用政府手中掌握的大量现存资源，来推进市场经济体制的最后形成。在此，要特别指出并应予形成的共识是：逐步并适当降低国有企业在国民经济中的比重，不会影响执政的基础。

　　为什么？第一，中国的治国方针、政府执政方针是什么？最基本、最有效的方针，是“依法治国”，是通过建立健全一系列法律、法规和部门规章来约束各类经济主体行为（不管是国企还是民企），才能确保国民经济的健康运行；第二，纵观世界各国，一国经济是否健康运行，靠什么？一靠法律法规制度是否健全，这是基础；二靠宏观调控政策是否得当，这是起决定性作用。国有成分比重高，并不意味经济增长必然快。民营成分比重低，也并不意味经济增长必然慢。第三，今天强调“国退民进”，在当今中国的经济发展阶段，丝毫不影响加强对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力和影响力，而只是意味着：一是对“重要和关键”之外的行业与领域，应该有计划地“退”；二是即使对“重要和关键”的行业领域，实施“控制力与影响力”仍是要分门别类，未必是对相关的行业和领域都要去实施百分之百的控股权或绝对的控股权。

　　因此，在当今实施经济结构战略性调整的历史时期，寻找国企改革方向的重点，从微观层面说，应放在提升企业的竞争力和效益上。从宏观层面说，应配合国家急迫的经济结构转型和社会保障、财税体制的改革，认真研究在到2020年或2030年中国复兴的艰难历史过程中，对不同行业、不同企业提出绝对和相对控股的最低比例要求。对超过最低比例要求的股权，坚决地、尽快地实施有计划的、逐步的退出行动。同时，在国际经济格局风云多变的大变化中，对影响国民经济运行的一些过去不被重视或被忽视的、缺乏控制力和影响力的重要行业和关键领域，不是退出，而是恰恰相反，要进一步加大国有资本投资，以真正实现国有企业“有进有退”的国家战略布局与调整。

　　为此，未来的国企改革，除微观层面的改革之外，在宏观层面，第一，要认真研究清楚，关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域到底是哪些？相对控股最低比例的要求到底是多少？在此基础上配合社会保障和财税改革中动态的资金缺口需求，提出“有进有退”的股权调整中长期计划。第二，国企改革应包括重点国有金融企业的改革。要坚决打破现有对银行、证券、保险、信托、基金公司等40多家中央金融机构几乎为政府绝对控股，控股权益高达3.3万亿元的局面。第三，在推动国有资本向重点行业、关键领域集中，向主业集中的过程中（不应强调向优势企业集中），除了要处理好国有企业进入房地产市场问题、高档酒店、宾馆、招待所等非主业投资外，还要认真研究处置目前国有实体企业对40多家金融企业（这里仅指中央金融企业）所持约2070亿元的资本及权益。第四，对各级地方政府及下属的财政等部门持有的国企及地方金融机构股权，应参照中央国企及中央国有金融企业股权处置办法实行。

　　这里要特别指出，尽管当前中国经济结构转型的任务是相当的艰巨，但是同时30年改革开放中政府长期积累的巨额资本财富（还不包括巨额的3.3万亿美元的外汇储备），也给中国经济结构的转型提供了相当充裕的物质基础。这是中国政府千载难逢的历史机遇，也是为美国等国政府危机后面临结构调整、资金拮据时所羡慕不已的。

　　概括以上改革“路线图”，由缩小收入差距与要素价格“两大核心”入手，推动土地征地制度、社会保障体系以及相应放松各种行政管制的改革。当真正破解土地征地制度、社会保障问题之时，也可能正是地方建设资金缺口、融资平台风险彻底暴露之时。由此产生的中央与地方财力与事权的重新考虑与制度改革将不得不摆上重要的日程，要求财税体制必须有一个系统的反思与改革。没有财税制度的大改革，中国这一轮经济改革之坎是迈不过去的。而当要彻底改革财税制度之时，正是恰遇中国经济增速由高速向中速转化的历史时期，财政收入在明显减少。迫不得已，只能通过“国退民进”、“还富于民”，以彻底解开当前中国经济、社会、政治稳定之“结”。可以想象，相比于初期展开的“两大核心”改革，“四大重点”的突破，是这轮经济改革中更为艰巨的历史任务。具体说，在农村，重点是土地征地制度改革；在城市，重点是社会保障制度改革；在国家经济制度层面，重点是财税体制和“国退民进”改革。其中财税体制和“国退民进”的改革，是最终决定这轮改革能否成功的关键。但是通过还富于民，可逐步实现共同富裕的“中国梦”；通过还富于民，可以理顺市场经济运行机制。当然也可以预料，“四大重点”的改革，将牵动各级政府与国民、各个领域与各个阶层，涉及方方面面利益的调整，情况相当复杂，也是最难解决的。因此，更需要决策者早早运筹帷幄、统筹安排。

　　改革中的原则、时间与组织

　　1.一切改革应着眼于形成市场机制、推动机制转化动力的自动生成。以上各经济问题逻辑关系和改革“路线图”的分析，目的是为了看清楚改革的复杂性及演进图，寻找真正能启动全局改革的内在强化动力、“胀力”。但是，当改革一旦真正全面、持续铺开后，进一步的推动全靠政府的“顶层设计”是不可能的。上个世纪的改革经验已证明，改革浪潮曾经的一浪掀一浪，并不都是全部由政府事先设计的，而只是通过“承包制”和“价格双轨”的政府放权改革，鼓励和尊重群众的创造精神，刺激和推动了一个又一个领域的改革。因此，作为这一轮改革的指导原则，应是在寻找到当前中国各种经济问题之间的逻辑始点和真正动因后，咬住“硬骨头”，敢于啃“硬骨头”，“攻其一点，不及其余”。对改革过程中暴露的新问题、新矛盾，不回避，而应积极面对，顺藤摸瓜，展开讨论，尊重群众的创新。只有坚持沿着市场运行实践中揭示的矛盾方向，及时修正原有改革安排中的政策措施、改革力度和速度，才能遵循发展方式转变的内在逻辑去推动改革，才能在改革中找到真正能推动中国经济持续增长的新的机制动力。

　　2.改革要兼顾短期经济的稳定。诸多领域的连续改革，意味着国民经济运行的市场信号与过去相比，将发生一连串的变化，会对当期经济的稳定带来一定的影响甚至是冲击，加上美国及全球经济的真正复苏可能要拖至2015年左右的因素，意味着对中国改革会带来许多新的不确定性。这决定了，要决心改革，同时又要讲究改革策略，研究当期经济的承受能力，在基于社会、政治和经济各种可掌握的稳定能力平衡中，把握好改革的力度和速度。

　　3.其他相对独立领域的改革同样重要，同样需要同步进行。以上只是鉴于中国经济问题逻辑分析的需要，舍去了科技创新、人口政策、房地产调控、市场秩序监管（涉及食品、药品等行政管理改革）、发展农业基础、外贸多元化以及低碳与循环经济等领域的重大内容讨论。但是，舍而不提并不意味着不重要。这些领域的改革，同样影响全局，同样时不待人。但是有的属于日常的行政工作，有的已被耽误，需要抓紧完成。有的同样需要专项规划，需要与总体改革方案有衔接，有时间表。总之，面临千头万绪的问题，政府需要学会“弹钢琴”。

　　4.改革既要有先后次序、轻重缓急之分，又要有时限要求。客观上由于各项改革内容在整个市场机制运行链条中处于不同的环节，决定了整个改革自然会有先后的顺序和轻重的缓急。当政府决心真正启动以缩小收入差距和要素价格改革后，市场本身必然会提出其他一系列的改革需求，这是现在完全可以预料到的。因为今天人们对改革的认识已不局限于上世纪八九十年代“摸着石头过河”那时的思想准备与基础。对当前一系列经济问题的严重性及其解决这些问题又意味着什么，有相当多的人已经形成基本的共识。因此改革决策要视同“下围棋”，在布局第一步时，想好第三步，甚至第四步，提前“做眼”。在紧紧咬住“两大核心”改革之时，同时启动、部署其他方面的改革，便于在动态中把握其他改革与“两大核心”改革的衔接，择机推出其他的改革方案。

　　同时，改革必须有时间表，有具体的量化指标要求。已有的教训证明，改革中对政府有关部门不能没有改革压力，不能允许政府部门间“无时限”的“协调、磋商”现象长期存在下去。

　　根据全面改革内容“先后次序、轻重缓急”的不同，在改革方案制定的时限要求上，原则上都应在2013年内完成。具体可限定在3~9个月。根据改革内容的不同，有些方案设计本身并不难，难的是具体的执行过程，如利率市场化改革方案，个别资源的价格改革方案等。对此类方案的设计，要求在较短的时间内必须拿出。有些改革还需经大量的调查与研究，方案设计的时间可稍长些，如社会保障制度改革、土地征地制度改革。有些改革项目的进度和内容不仅仅取决于自身领域，主要是取决于“上游”领域的需求，因此应允许方案设计时间稍长些，内容可以滚动、粗线条的，如财税体制改革和“国退民进”改革。但是，从总体上说，各项方案之间要能衔接，形成统一的时间表。

　　统一的时间表制定后，具体的执行操作可根据不同的改革内容，确定不同的时间目标。但是原则上应在未来的3~5年内，健全或基本健全中国整个市场经济运行的机制与制度。

　　5.要讲究改革的总体性、协调性和系统性，必须要有相应的组织班子。要设立直接能向中央、国务院负责的、跨部门协调汇总和谋划最终改革方案的班子。这是基于当前中国行政管理体制现状的必需。这个班子要有一定的权威性，有授权，以保障全面获取“顶层设计”所需的各部门材料与资料，以保障能有效协调各部门的矛盾。至于是不是要成立一个部级编制单位，这并不重要。

　　6.能否取得这轮改革的最后成功，关键取决于决策者的战略勇气与历史责任的担当。当前的中国经济态势表明，不改革，肯定没出路。改革的复杂性和深层次性同时表明，只要是动“真格的”，任务是相当的艰巨。只要坚定不移地去推进“两大核心”的改革，最终必然会引起“四大重点”改革的强烈需求。而“四大重点”改革的艰难性和复杂性，已是不言自明的。再加上在未来的改革中，既要防止不顾国情，不顾生产率发展状况，把“胃口”吊得过高、片面追求高福利的倾向，又要面对在土地制度、国退民进两大改革中必然会遇到的意识形态与政治上的争论压力。因此能否真正坚定不移地将这一轮经济改革进行到底，除了策略上的把握之外，战略勇气和中国复兴这一历史责任的担当具有唯一决定性的意义 。

　　（作者系国务院发展研究中心金融研究所所长）

　　作者：夏斌来源第一财经日报)