新型城镇化“破土” 土地蛋糕怎么分

　　一场推进新型城镇化的“大动作”，已启动在即。

　　改革开放三十多年，中国的经济取得了巨大的成就，但近几年，在全球金融危机的冲击下，经济发展的深层次矛盾越来越显现出来。而启动“新型城镇化”，再造一个中国发展的黄金十年、二十年，成为最高决策层开出的一剂重要药方。

　　而推进新型城镇化，除了“人的城镇化”、“提高城镇化质量”之外，绕不开一个重要的话题，就是土地从哪里来？土地蛋糕怎么切分？

　　《财经国家周刊》从一线调查来的情况是：发达地区面临着用地不足的矛盾，有着通过“新型城镇化”释放发展空间的强烈冲动；中部地区则一边是新开发的一些“工业园区”人气不足，一边是基层干部忙着“赶农民上楼”腾用地指标；一些欠发达地区的干部则还是一脸茫然。

　　一些基层干部告诉记者，现在地方财政较为困难，是想通过“新村改造”等工程，置换出一些用地指标，多出让一些土地“换钱”，来缓解一下财经紧张的情况。

　　农民怎么想呢？一方面，他们有着对进入新城镇生活的憧憬，包括希望进入大中城市安居乐业，离开祖祖辈辈“面朝黄土背朝天”的生活，另一方面，他们又焦虑与不安，担心今后的生活没有着落，成为城市里的“新贫民”。 一些学者则表现出他们的忧虑，担心一些地方政府利用“新型城镇化”，以各种名义掠取农民的土地利益，上演强势政府、强势资本与弱势农民的不对等博弈。

　　因此新型城镇化“破土”，必须解决“土地蛋糕怎么分”这个大课题，千万不能忽视农民的眼前和长远利益。

　　近日，由国土资源部历时三年编撰的《全国国土规划纲要（2011~2030年）》，和国家发改委城市和小城镇改革发展中心主导研究的《全国促进城镇化健康发展规划(2011~2020年)》成为舆论关注焦点。有消息称，这两部事关未来城镇化道路、模式选择的规划，目前“正在研究广泛征求意见当中”。

　　但要想使得这场关乎中国几亿人福利、命运的新型城镇化“大动作”好事办好，还需要更为系统化的改革设计，这方面，既需要来自基层一线的探索，也需要改革的顶层设计，一场深水区的改革，已被绷到了临界点。

　　中国新一届的领导集体，无一例外都有着丰富的基层工作经验，他们深刻了解中国的土地和农民，深刻了解地方运作的实际，深刻了解中国的现实与未来。也正由于此，中央提出要召开一次“城镇化工作会议”，集中研究中国推进城镇化的改革与路径选择，我们对此深深期待。

　　嘉兴实验室

　　嘉兴是全国第一个制订出台城乡一体化发展规划纲要的地级市。早在2004年，时任浙江省委书记的习近平就专程到嘉兴蹲点调研过，认为嘉兴有条件成为全省统筹城乡发展的典范。

　　2008年，嘉兴市创新性提出节约用地的“两分两换”模式后，国土资源部及相关研究机构的领导也曾多次到嘉兴进行过专题调研指导。

　　就在前不久，国土资源部相关部门的负责人对嘉兴市的“两分两换”的农村土地整治模式和低效建设用地再开发工作再次进行了专门调研，并就两项工作在拓展建设用地新空间上的成效给予了肯定。

　　《财经国家周刊》记者获悉，《嘉兴市土地整治规划（2011~2015年）》正在等待国土资源部的审批。嘉兴正争取成为规划试点或实验市。一旦成行，有关“基本农田置换新机制”、“农村土地综合整治节余指标市场化交易”等农村土地使用制度的改革创新，有望在嘉兴实施。

　　此外，嘉兴从2012年初开始推动的以“两退两进”为抓手、推进低效建设用地再开发的工作，也走在了浙江省的前列。“两退两进”取得的节地经验和遇到的供地（保留建筑物）、收益分配等难题，也可能为国土资源部制定存量用地的管理制度改革提供参考。

　　用地瓶颈

　　从北京南站乘坐6个小时的高铁就到了嘉兴南站。在嘉兴市国土资源局四层的会议室里，局长汪善明和几位工作部门的负责人接受了《财经国家周刊》记者的专访。

　　汪善明介绍，早在2002年十六大报告就提出了“统筹城乡发展”的思路，浙江省率先探路，嘉兴因为地处长三角的几何中心，地形一马平川，区域发展和城乡发展比较均衡，所辖五县（市）均为全国百强县，基础条件较好，被浙江省选中进行先行探索。

　　2004年1月5日，《嘉兴城乡一体化发展规划纲要》颁布。两个月后，时任浙江省委书记习近平就到嘉兴蹲点调研了4天，鼓励嘉兴经过3至5年的努力，成为浙江全省统筹城乡发展的典范。

　　2007年6月，“全国统筹城乡综合配套改革试验区”花落重庆和成都。次年7月，浙江省正式批准将嘉兴、义乌两市列为省级统筹城乡发展综合配套改革试点的先行地。同年，嘉兴提出了以推进土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式，提出了打造城乡一体化先行地的目标，在全国引起了反响，调研学习者纷至沓来。

　　但是，在万亩良田的嘉兴，打造城乡一体化先行地，面临的一个现实的问题就是建设用地资源匮乏的瓶颈。

　　“建设用地总量严格控制，耕地红线不能突破，上有‘天花板’，下有‘底线’，嘉兴又是万亩良田地区，问题就来了，比较纠结。”谈及此，汪善明面色变得沉重。

　　据汪介绍，嘉兴的城乡一体化实践面临着“发展缺空间”、“用地缺指标”、“补充缺潜力”的三重矛盾。按照城乡一体发展理念编制的“1+X”镇村规划，规划建设用地只有25%位于新一轮土地规划的允许建设区，有29.4%位于基本农田保护区；“十二五”时期嘉兴市每年建设用地需求量在3万亩以上，但浙江省下达的计划指标只有1万多亩，缺口达2／3；嘉兴是平原，没有大量可用来改造为建设用地的低丘缓坡，耕地的垦植程度已达到极限，后备土地资源极其缺乏。

　　以嘉兴市下辖嘉善县为例。县长许晴晒出了“土地账”，按照2006~2020年土地规划，全县可新增建设用地23平方公里，到2011年底已用掉18平方公里，剩下9年仅剩5平方公里。

　　如何破解用地瓶颈的问题，摆到了嘉兴市政府的面前。

　　盘活农地和存量地

　　“散居的农村自然村多达17000多个，农村居民点占城乡建设用地的比例达到了59.5%，近几年居民点的用地规模还在不断扩大，这是不正常的。”汪善明说，这也让嘉兴的发展看到了空间。

　　乡村工业和居民点建设存在着一定的土地浪费现象，如果能够盘活上述的土地资源，就可为经济社会发展腾出空间，为城乡一体化提供用地保障。怎么盘活呢？嘉兴市开出的第一张药方是“两分两换”。

　　嘉兴市设计了以优化土地使用制度改革为核心的“两分两换”试点模式，探索将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转移生活方式。

　　2009年，嘉兴市又启动了“两新”工程建设，把建设“现代新市镇”和“城乡一体新社区”作为统筹城乡发展的突破口和切入点。

　　过程中，嘉兴推出了劳动就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务、规划统筹等的“十改联动”，在全国率先取消了“农业户口”。

　　通过农村土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩工作打包，采用政府主导型、村集体自主型和市场主导型三种投资模式，货币安置、联排多层自建住房、单体自建住房、公寓房安置等多种方式，不仅缓解了嘉兴发展用地紧张的局面，也使农民收入连续八年持续保持增长，成为浙江省内城乡差别最小的地级市。

　　嘉兴市国土资源局耕保处处长孙立忠向《财经国家周刊》记者介绍，截至2012年11月底，嘉兴市118个农村土地整治项目已复垦土地面积13499亩，规划复垦新增耕地超过3万亩。

　　同时，嘉兴城镇低效建设用地的再开发工作也提上了日程。开出了缓解用地紧张的第二张药方——“两退两进”。

　　2012年初，针对产业低、小、散，结构不尽合理，发展模式粗放较为突出等现状，嘉兴市以“两退两进”（退低进高、退二进三）为抓手，确定年内腾出低效建设用地8000亩，并提出到2015年腾退利用低效土地力争达到4万亩的目标。

　　嘉兴市国土资源局土地利用处处长王新龙告诉《财经国家周刊》记者，嘉兴采用“六步推进法”实施了“两退两进”。第一步成立了以市长鲁俊任组长的“两退两进”促进经济转型升级工作领导小组，分别在市经信委和市发改委下设“退低进高”、“退二进三”两个办公室；第二步，各市县根据实际情况出台了一批政策指导意见；第三步，开展全面清查，摸清工业用地家底和“低效”底数；第四步，低效用地再开发下达任务指标；第五步，强力推动任务落实；第六步，考核各区、市、县完成情况，低效用地再开发指标在干部考核中占10分，高于GDP占比。

　　“两退两进”锁定的项目包括国家明令淘汰的落后产能项目、高能耗高污染的项目、对安全生产有威胁的项目、闲置或近乎闲置的项目、低效工业和房地产项目。采用协商收回、关停淘汰、转移转产、倒逼提升、兼并重组、鼓励进三、收购储备等7种途径实现再开发。

　　根据各区县上报的数据，截至2012年11月底，嘉兴已经完成了325个目标项目的腾退，共计腾退土地面积为11000多亩。主要涉及低效用地回收、关停淘汰、转移和兼并重组，230个项目，9876亩土地。

　　从试点实践结合潜力分析看，嘉兴市今后每年可通过农村土地综合整治和城镇低效用地再开发，分别可增加1万亩用地空间，从而实现建设用地供需总体平衡。

　　目前遇到了难题

　　然而，记者在走访过程中了解到，嘉兴模式在推进过程中还存在一些问题，继续推进也面临着难题。

　　在嘉兴下辖的县级市海宁市海昌街双山村，记者看到，通过“两分两换”建成的新社区全是统一规划独栋的4层小楼，但是却仍然保留着农村地区传统的生活面貌。小区大门口设置的篮球场地，满满地铺着粮食，两位“种粮大户”正在紧张地掀翻晾晒。小区内，每家每户门前都有一口水井，晾衣杆横七竖八地随意搭设。

　　在桐乡市濮院镇新星村，记者看到，这里的楼间距更加紧凑，似乎仅能容一辆三轮车通过。在南湖区城南街道八字桥村土地整治项目，在已经复垦的农田中间，还有几户不愿意搬走的“钉子户”。

　　新星村的一位村民告诉《财经国家周刊》记者，自建房比较舒适随意，多数村民不愿意选择公寓房安置。其所在的濮院镇是中国有名的羊毛衫名镇，房子出租给外来务工人员，每年的租房收入还能有5万元左右。

　　村民的上述意愿显然与“政府节地的想法”相悖。嘉兴市国土资源局耕保处一位工作人员告诉记者，自建房安置节地率不高，约为30%，仅为公寓房安置的一半。

　　“有一个项目，只有一家农户不愿意搬走，他还住在村子的最里边，我们还得专门为他留一条通往外面的马路，节地率就更低了。”

　　“两退两进”低效建设用地再开发工作，操作上也遇到了一些难题。王新龙介绍，低效用地界定的标准不是很清楚，补偿标准无章可循，部分低效用地严格按净地出让处理极易引发利益纠纷。

　　实际上，随着“两分两换”的主导者陈德荣的离开，嘉兴近两年的“两分两换”工作也明显降温。坊间还不时传出质疑，“两分两换”是主政者当政时表现业绩的政绩工程。

　　同时，记者注意到，在近三年国家土地督察上海局对嘉兴市开展的土地例行督察中，发现嘉兴还存在城乡建设用地增减挂钩不规范、违规抵押融资、供地不规范等问题。其中，农户自建房的“两新”工程建设，就是违法违规用地的一个集中点。

　　但是，除了受2011年以来政府性融资平台清理的影响、具体融资落实到农村土地整治项目的资金较立项之初减少外，孙立忠告诉《财经国家周刊》记者，造成上述局面，主要源于增减挂钩指标的限制和土地利用总体规划的控制。

　　“‘两分两换’开始起步的时候，老百姓兴趣不大，给的增减挂钩土地指标用不完，但是到目前，老百姓意愿充分调动，还用城乡增减挂钩指标来约束不合理。”

　　孙还认为，土地利用总体规划不能一成不变。在农村土地整治过程中，只要复垦的耕地符合高标准农田标准，应该允许调整规划，将其划定为基本农田，然后允许占用现有基本农田保护区内的耕地进行建设。

　　“但是只要一动基本农田，地方没这个权，国土资源部也没这个权，动就是违法。”一位到嘉善县调研过的学者也表示，如果可以调整土地利用规划，嘉兴的农村土地整治就能滚动下去。如果不调整规划，走下去就很难。

　　《财经国家周刊》记者获悉，正在等待国土资源部审批的《嘉兴市土地整治规划（2011~2015年）》中，就明确提出了为推进嘉兴市土地整治进度，探索基本农田置换新机制，以及农村土地整治节余指标可在市级指标交易平台上公开交易等内容。但嘉兴能否以试点的身份推行，目前还未确定。

　　在嘉兴学院城乡发展与地方政府管理研究所副所长吴兴陆看来，嘉兴的“两分两换”模式，对于经济发达地区的城乡一体化推进比较有借鉴意义。但是下一步推进，应该更加注重复垦后土地的利用效率问题和新社区规划配套提升的问题。

　　自下而上的改革

　　既要保发展、又要保耕地的“两难”困境，正在倒逼一场自下而上的土地管理制度改革。

　　对于各地正在试点探索的增加建设用地的办法，国土资源部一方面希望能从中提炼出有益经验，作为下一步制度改革参考；另一方面，却又对试点办法与现行土地管理制度的冲突“心里没底”。

　　1月11日，2013年的全国国土资源管理工作会议在北京召开。国土资源部部长徐绍史表示，新道路就是“１+８”组合政策：“1”是“增量计划”，“8”分别是“农村土地整治、增减挂钩试点、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦、城镇低效用地再开发、闲置土地处置、科学围填海造地和未利用地开发”。

　　徐绍史介绍，2013年国土资源重点工作之一,就是鼓励各地结合实际积极探索，进一步丰富“1+8”组合政策内涵。

　　这或许意味着，国土资源部2013年将致力于化解“试点”与“现行法规政策”之间的冲突。各地的试点经验会被如何对待，成为业内关注的焦点。

　　地方试点“节地”计划

　　当前，在如何增加土地供应方面，来自地方的各种探索创新已经十分活跃。综合经国土资源部授权的各地改革试点经验来看，土地管理制度改革创新确实展现出了巨大的节地潜力。

　　农村土地整治是拓展建设用地新空间的首要策略。据国土资源部官方数据显示，通过“田水路林村”综合整治，可新增耕地10%至15%。这些新增加的耕地指标，通过“增减挂钩、占补平衡”现行政策，就可有效地转化为增加地方建设用地的指标。

　　据了解，2010年，国土资源部开始在全国范围内开展2010~2020年土地整治规划编制试点工作。江苏省扬州市、北京市海淀区、山西省吕梁市、辽宁省铁岭市、浙江省嘉兴市、湖南省常德市、河南省商丘市、重庆市江津区被列为首批试点地市（区）。

　　浙江省在这方面的改革创新比较超前。早在1998年，浙江省就提出“土地整理折抵”的方式，解决市县政府缺少土地整理资金的问题,开启了土地整理折抵指标有偿调剂的改革探索。

　　近三年来，土地整治规划编制试点嘉兴市共批准整治项目118个，规划搬迁农户3.1万户，复垦新增耕地超过3万亩，不仅促进了耕地保护和节约用地，也为城镇建设发展提供了用地空间保障。

　　此外，城镇低效用地二次开发，也是地方积极试点探索的一项节地措施。其基本做法是，结合产业升级、城镇更新等工业化、城市化发展目标，通过创新存量用地利用和管理制度，促进旧城区、旧厂矿、旧村镇（简称“三旧”)等低效用地再开发，增加建设用地供给。

　　广东省是目前全国唯一“三旧改造”试点省份。广东省经国务院同意，从2009年起在全省范围内开展“三旧”改造试点。

　　有专家总结，广东省三旧改造对现行的土地管理制度有六大突破：简化补办征收手续，允许按现状完善历史用地手续，允许采用协议出让供地，土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造，农村集体建设用地改为国有建设用地可简化手续，边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。

　　官方数据显示，到2011年底，广东省已完成试点项目2443个，改造面积14万亩，节约用地6.1万亩。正在改造项目1500个，改造面积约15万亩。

　　《财经国家周刊》记者采访中了解到，浙江省各地在探索低效用地再开发上也进行了尝试。目前浙江嘉兴市的主要做法是实施“两退两进”，即结合拓展发展空间的需要，对“低、小、散”产业实施“退低进高”和“退二进三”。嘉兴市的目标是，力争到2015年腾退利用低效土地达到4万亩。

　　绍兴市采取的办法包括“退二优二”、“退二进三”，等等。如位于二环北路的红星美凯龙家居项目，2008年开始由工业企业提升转型，2011年5月开始营业，销售业绩和经济效益比转型前均有较大提升。

　　增加土地供应的更大一块处女地，是对低丘缓坡用地的开发。国土资源部在黑龙江、浙江、山东、福建、江西、湖北、重庆、贵州、云南、甘肃、宁夏等省市开展了试点。

　　基本做法是，结合产业布局和区域统筹，通过创新土地管理制度，调整城乡用地布局，引导工业和城镇建设尽可能使用低丘缓坡等劣质农用地和未利用地，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。

　　浙江省丽水市在全国率先开展了此项探索。自2002年起，丽水从低丘缓坡地集中的南城起步，开始了变山地多、平地少的传统劣势为发展新优势的试验。四年间，政府累计投资10多亿元，平整土地9千多亩，建成占地近10平方公里的水阁工业区。2006年，丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。

　　2012年，国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。目前，规模为3707公顷的首期试点区块《实施方案》已通过审核，成为全国首个获批的试点专项实施方案。

　　丽水经济开发区管委会主任陈景非表示，南城低丘缓坡土地开发破解了经济发展与耕地保护、山区经济发展与土地资源匮乏、土地开发成本过高与低丘缓坡地资源闲置、山区制约与城市发展的四大矛盾。

　　通过优化城市布局，丽水市减少占用耕地15500亩；工业总产值从2003年的1.8亿元增加到2011年的248亿元；征地费用降低，每亩平均土地成本节约3.8万元，20余平方公里低丘缓坡地开发共计节约成本超过11亿元；征地拆迁涉及的近5000农民，每人可拿到15万~20万元补偿款，收入大大增加，城市基础设施带动了周边村庄的发展。

　　在丽水市市委书记卢子跃看来，低丘缓坡土地开发，不能仅仅当成解决眼前用地不足的手段，其对加快城镇化进程、推动区域协调发展更具有重要意义。

　　改革遇“制”障

　　虽然地方试点出颇多有价值、可供借鉴的经验，但“创新”与“破旧”的冲突却也在试点地区对立、尖锐起来。

　　从操作层面来看，农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的结合中，由于缺乏统一规划、操作不规范和监管不严，很多地方出现了擅自扩大挂钩实施规模、违背农民意愿拆村并居、强迫农民集中住高楼、侵犯农民土地合法权益等问题。近两年，国土资源部通过下发文件、派驻督察组、构建卫片执法体系等，使上述问题得到了一定程度的遏制。

　　但是，从政策层面来看，当前农村土地整治在挂钩范围方面存在局限。按照国发〔2010〕47号文规定，农地复垦节约指标只能在县域内挂钩使用，土地增值收益的空间受到压缩，这影响了地方和农户的积极性。

　　“增减挂钩封闭在县域内进行，目的是防止用地指标过度流向大城市，促进县域经济发展。但实践中是否像制度设计初衷那样有利于‘三农’、有利于后发地区发展，有待深入研究。”国土资源部内部人士表示。

　　同样，浙江省各地摸底的低效用地再开发潜力虽然很大，但是因为存在法规政策障碍，进展也非常受限。

　　比如，在历史遗留用地的处理上，各地不同程度存在来源不合法、手续不完备的用地，其中不少是低效用地。如果严格按现行法律政策处理，需要补办用地手续，土地变换使用用途后还需重新招拍挂出让，不仅成本高、过程繁琐，而且极易引发利益纠纷，实践中往往阻力很大，甚至无法进行。

　　另外，现行政策规定，土地出让金执行收支两条线管理，任何地区和部门不得减免土地出让收入。这一规定不利于发挥原土地权利人的积极性和主动性。据介绍，绍兴市红星美凯龙项目提升转型取得成功，当地政府将土地纯收益的60%返还企业起到了重要作用。

　　上述问题，涉及到现行法规政策的突破。《财经国家周刊》记者了解到，浙江省已向国土资源部提出要求，希望开展类似广东的试点工作。

　　至于低丘缓坡用地开发，据记者了解，目前列入全国低丘缓坡开发试点的省，按照国土资源部的要求，每个省只列了2〜3个市，每个市仅设2〜3个项目区，总体看点少、规模偏小。

　　“主要是跟现行的土地管理制度有冲突，我们心里也没底。搞试点必须给指标，要增加指标需要经全国人大同意。但是全国这么多闲置地还追加指标，就不敢往上送，难度比较大。”国土资源部相关部门负责人表示，由于低丘缓坡开发试点政策对现行管理制度有不少突破，在法律政策未调整之前，试点规模“不敢做大”。

　　上述负责人介绍，按照现行土地管理制度，低丘缓坡土地开发至少受到建设用地管控制度、土地审批制度、土地分类标准和土地税费制度的四大制约。 在建设用地管控制度上，现行建设用地标准和规划、计划指标安排等，并未区分占用山地和平地，影响了地方开发利用山地的积极性。

　　低丘缓坡土地开发一般先要整体平整土地和布设基础设施，并留下2~3年时间进行自然沉降。但是现行制度规定，土地平整前必须完成土地征转审批手续，一次性安排用地计划指标、缴纳土地有偿使用费。这对很多地方来说存在较大困难。

　　“特别对于经济落后地区，交不起钱，每年财政收入只有几千万搞不成；发达地区一次性拿不出指标，动土没有手续就算违法。有的地方被迫造假，先包装一个农业土地开发项目平整动土，将来再按建设指标一块块弄。”上述国土资源部相关部门负责人说。

　　另外，按照《土地利用现状分类》国家标准，低丘缓坡土地多为未利用地和劣质农用地，但有关行业标准一律划为林地或牧草地，进行严格管控，增加了开发利用的难度。

　　“林地和草地 ‘一分’都不能少。”一位在国土系统工作的人士表示，由于林业和草原主管部门都有自己的管控标准，要想开发利用很难。“这个土地分类的制约，是我们‘自找’的。”

　　低丘缓坡土地开发还受到土地税费制度制约。在土地平整、水土保持、地灾防治等方面一般要增加额外投入，但现行的基准地价评定、土地有偿使用费收取等并未考虑这些因素，不利于引导建设项目向山地转移。

　　据了解，目前在低丘缓坡土地开发试点范围内，国土部门对现行管理制度作了部分调整，如适当增加用地规模、专项安排计划指标、实行土地先征后转、允许地方调整土地相关费用等。

　　国土资源部内部人士表示：“要进一步扩大试点范围乃至在全国范围内推行，有赖于法律政策的调整和完善。”

　　改革已绷到临界点

　　“土地管制制度改革已经到临界点了，两三年前徐绍史就说过这样的话。”一位不愿具名的土地专家表示，土地管理制度改革既需要“自下而上”的探索，也需要“自上而下”的顶层设计。

　　然而，问题的关键在于，如何将有益的试点经验进行扩大，并提升为下一步的制度参考？

　　国土资源部一内部人士表示，目前各改革试点，都或多或少地对现行土地管理政策法规有所突破，因而国土资源部对于扩大试点规模相当慎重，而要将试点经验上升为制度“也不是国土部一家说了算”。

　　中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英曾撰文表示，应把土地制度改革上升为国家安全战略。“因为社会许多强势利益集团已经深深卷入土地利益关系，任何土地改革方案不可能取得一致意见。即使最有利于增进国家利益的土地改革方案，也不会取得社会基本共识。在这种情形下，需要少数政治家在改革中采取果敢行动。”

　　“政策决策层和政府机构的研究者希望制度改革要‘自上而下’的顶层设计，学者希望制度改革要‘自下而上’大胆地探索创新。两方都没错，关键是打破现有政策法规制度的约束，政府必须做到‘有所为’。”上述专家说。

　　《财经国家周刊》记者注意到，在1月11日的全国国土资源管理工作会议上，徐绍史在报告中再次提到：“以改革创新突破释放更多制度红利”。

　　下一步，国土资源部将在坚持和完善“1+8”组合政策的基础上，按照总结、扩大、深化、新设一批的要求，深入推进国土资源重点领域和关键环节的改革。包括开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法，探索存量工业用地推出机制等。

　　有专家乐观预期：如何化解“试点”与“现行法规政策”之间的冲突，将各地的试点经验提升为可操作的实际行动甚或制度成果，答案或许会在2013年揭晓。

　　城镇化需“红利政策”

　　2012年中央经济工作会议提出要提高城镇化质量，提高的内涵，并不是楼更高、路更宽、广场更大，是要让农民工能在城市里进得来、住得下、活得好。

　　作为我国的大战略，“十二五”规划明确了城镇化在统筹城乡发展、区域协调发展及利于建立扩大消费需求长效机制中的重要作用，但在推进过程当中，由于存在着三大障碍，使得我国的城市化呈现不完全、半城市化的问题。

　　首先是认识障碍。这存在于学者、地方政府，尤其是沿海官员当中，一方面他们认为更多农民的进入，会给城市增加超额的住房、公路建设成本；另一方面，以“拒绝贫民窟”为由，把农民居住地认定脏乱差，不允许居住。

　　其次是利益障碍。这类似于“公交车理论”，车下的人，再挤也希望车停下来，而一旦上去就希望车赶紧开。现在城市享受了农民工贡献的福利，便希望农民工一辈子贡献，希望第二代继续贡献。“城市人口越少，城市的福利越多。”

　　第三是制度的缺失。尽管“十一五”、“十二五”规划中都谈到了城镇化，但目前还是在战略层面，还缺乏具体的政策。而克服城镇化障碍，就是要有制度供给，主要体现在福利政策、社会保障、户籍制度、土地制度四个方面。

　　现在，进城农民工不能和城市居民享受同等福利，比如其子女上学难。在这个方面，国务院可以出台政策，规定所有农民工子女进小学、初中免费，同时给予一定补贴。而目前不但很难做到，有些地方还使得农民工子弟学校办不下去，另一些儿童被迫回到老家，成为留守儿童。

　　农民到城市就业，怕失业，怕生病，也没有养老保障。但在养老已经出现缺口的情况下，给农民建立养老保障不易。因此，企业、农民工现在就应该各出一部分保障。在我国，土地有两种功能，一种是生产资料功能，一种是社会保障功能。对于农民工，我们要始终保留其承包地，给其留可以回去的“根据地”，这样就能有效避免经济冲击的危机。

　　对于户籍制度改革，主要考量的还是粘附在户籍上的福利。一些小城镇已经放开户口限制，但是由于没有粘附福利，农民进入不多。而北京、上海等大城市，由于当地户口福利多，成为改革的最大阻力。尽管在深圳、上海推出了通过交税、贡献等条件，接纳外来人口入户，但是这样的准入很有限。户籍改革的解决办法，就是取消而非转户，即取消两元户籍为一元户籍。也可以适当加入居住证制度，采用“一元户籍+居住证”制度。

　　相较之下，土地问题并不是城镇化的障碍。因为如果城镇化做好，进城农民就可以享受到福利，那土地就是既可以保留，也可以转让。而且现在第二代农民工并不倾向于留下土地，当然可以让农民把农民的所有权、使用权或者承包权进行转让，或者租给其他农民经营。

　　在农民进城的前30年中，尽管没有土地改革，但城市化也在一直进行。问题在于，如果农民转户，但却没有得到相应的城市户籍，同时也失去了在农村集体的利益保障，这将造成严重问题。户籍解决难，问题不在于城市，在于农民、农村。土地制度需要逐渐改革，这是土地本身的问题，和城镇化没有连带的关系。和城镇化关联的方面越多，障碍越多。

　　如果按照每年一个百分点的增长速度，2030年，我国的城镇化率可以达到70%。届时，我国的城市人口将超过10亿，新增3亿农村人口进入城市。

　　中央经济工作会议提到提高城镇化质量，是要让1.5亿农民工真正享受到福利和保障，租得起、买得起房。我国现在是不完全的半城市化，要提高城市化质量，就要降低门槛，让进城农民工“进得来，住得下，活得好”。

　　这就要求政府要克服障碍，出台政策，避免不作为。抓紧建立统一的、可以移转的、全额积累的社会保障制度。做实社会保障户头，使我们可以通过全国联网，在任何省市区域都可以拿到保障费用。这在技术上已不是问题，关键是要设计出相应的制度。

　　（作者为国家发改委国土开发与地区经济研究所所长）