深圳再土改土地双轨制开启

　　这是一场突如其来的发布会，威力之猛出乎很多人意料。

　　1月18日，深圳市召开新闻发布会，宣布促进产业转型升级的“1+6”文件。在该套文件中，最引人注目的是深圳市首次明确，将原农村集体经济组织继受单位可用的产业发展用地，纳入全市统一的土地市场，以有效拓展

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　　深圳市规划委说，此次政策创新，主要是针对农村城市化过程中存在“部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了”的历史遗留问题，以及部分深圳原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租的现状。

　　深圳官方在新闻发布会上用“国土部特批”五字来描述此次改革的重大性。

　　而深圳一开发商对本报记者表示，在发布会召开的前几天，深圳市政府曾召集部分开发商开过座谈会，就有关问题进行讨论。而不久之后，这一方案即对外公布，速度之快，让许多人惊讶。

　　这一改革甚至被看做是国内土地管理制度改革在深圳有了重大突破。

　　深圳地荒

　　没有一个一线城市像深圳如此缺地。

　　作为这个城市的土地管理者，深圳国土规划委对这一现状的描述是“极为有限”。

　　深圳官方预计，到2020年，深圳可供新增建设用地只有59平方公里，且所剩地块零星、分散，重大项目和公共设施落地、产业转型、城市发展都受到土地制约。

　　深圳有多缺地，对比最能说明问题。

　　根据2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里，建设用地的规模已达到全市总面积的46%。而按照2009年10月国土资源部批复的各地总体规划目标，至2020年，上海市建设用地规模将控制在2981平方公里，占全市总面积达到47%，才与深圳相当。而北京市由于北部山区较多，预计2020年建设用地占比才不过12.6%。

　　事实上，917.77平方公里的建设用地到目前为止很多无法有效利用。

　　深圳市政府提供的资料显示，2011年深圳全市917.77平方公里建设用地中有390平方公里土地属原农村集体用地，占建设用地比例高达42.5%，其中约有四分之一（95平方公里）为合法用地，约四分之三该类土地存在产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题。

　　缺地意味着缺钱。数据显示，2012年深圳建设用地推出面积同比下降超40%。与此同时，深圳2012年全年土地出让收入同比下降50%。土地拍卖收入减少，造成地方财政受到明显影响。

　　按照深圳官方的说法，土地供应不足，对深圳产业转型、城市发展和政府财政收入构成明显不利影响。因此，向村集体土地要发展空间，是深圳市为数不多的选择之一。

　　在当日的新闻发布会上，深圳市规划国土委主任王幼鹏说，农村集体社区经过城市化过程，很多土地在完善土地权益争议过程中还存在“土地政府拿不回、集体用不了”的尴尬局面，文件的出台是为产业、为社会发展经济服务。“集体土地使用方式一定要有用途管制。原农村集体土地不是说干什么就干什么，一定在法律法规框架之内有用途管制的。所以说流入市场或者开发的话，必须经过管制。

　　深圳地产评论员尹香武说，在其他同类城市土地收入几百亿的时候，深圳土地收入极可怜。如继续下去深圳就会被边缘化。所以深圳必须探索以应对这种竞争。”我甚至会觉得，如果现在房地产市场下滑，土地市场变冷，对深圳反而是利好。斗土地，深圳很辛苦。不如斗深度开发、深度改革。

　　利益重构

　　此次深圳土地管理制度改革被认为是拉开土地供给双轨制的序幕。

　　在海通证券地产分析师涂力磊看来，深圳二次土改的最重大变化在于，新的办法实施后，原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出（转）让土地使用权。

　　这被认为是放开村集体工业用地直接面对市场，打破了以往政府作为土地唯一供应方的格局。

　　深圳都会城市研究院院长高海燕表示，现行农村土地入市途径一般是先将农村集体用地转变为国有用地,再通过政府招拍挂等方式将土地使用权转让。在高海燕看来，这种方式一方面催生地方政府对土地财政的依赖,另一方面却并未使农民从土地使用权流转中收益。

　　而此次深圳市土改在农村城镇化过程中理顺农村集体经济组织土地权益争议的同时,使农村土地使用权受让方直接与出让方对接。这使农民直接从土地使用权出让中直接受益,并补充地方财政收入。“法律规定农村集体土地国有化进入土地储备之后，才能入市交易，而现在只要土地完成拆迁补偿工作，集体土地的继受单位就可将土地入市交易，这是政策上的重大突破”。高海燕说。

　　改革意味着利益分配方式的改变，这也是本次深圳土改的主要看点。

　　本报获得“1+6”文件显示，土地入市的收益分配存在两种模式：第一种是所得收益的50%纳入深圳市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；第二种是所得收益的70%纳入深圳市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过20%的物业用于产业配套。

　　长江证券研究报告认为，无论采取哪一种，深圳的改革目前依然处于摸索阶段，尚未摆脱政府主导的利益分配格局（据清华大学研究，目前被征用土地收益分配格局为地方政府20%~30%、一级开发企业40%~50%、村级组织25%~30%、农民5~10%）。而这一点显然成都综改要走得更远。

　　未来路径

　　这次改革甚至被解读为承前启后的一步关键棋，它意味着改革将全面提速。

　　此次土改引起了资本市场的剧烈反应，导致深圳本地的一些地产股短期内暴涨。而关于小产权房将转正的说法更是引起不小的骚动。

　　为此，深圳市规土委土地利用处处长陈军军在接受媒体采访时澄清，此次深圳土地新政策与小产权房无关。

　　事实上，此次改革能短期内给各方带来多大利益尚难定论，但各方却对于此次改革有很多期许。

　　海通证券涂力磊在研究报告中表示，本次《方案》出台与深圳特区发展经历和特殊性有关，虽暂无推向全国范围的征兆，但示范意义明显。此外，本次方案主要针对农村工业用地，未涉及小产权房等敏感问题。目前我国土地制度改革试点主要以单个城市为主。通过与此前广东南海、天津葛沽镇、重庆地票和土交所制度进行对比我们发现，从历史政策的演变看，解决农村用地入市的步伐在逐步加大。

　　而长江证券王夏儒则称，自去年11月28日启动土地法修正后，短短两个月之内，先是修正案获得通过，然后迅速从征地补偿环节切换到集体土地入市，中央改革动作之快，的确略超我们预期。

　　王夏儒表示，我国农村土地分两种：耕地和集体建设用地，后者主要是宅基地、村集体建设用地和乡镇企业用地。大量的土地储备其实是后者。十七大以来耕地18亿亩红线导致多数地方公共建设存在违法违规占用耕地（目前的增减挂钩制度已经捆绑了地方），而集体土地由于法律规定不得入市，同时所有权模糊问题使其转让也不那么简单。

　　在王夏儒看来，过去几年，中央并没有从法律和制度上解决当前土地市场的种种核心问题，而随着改革攻坚时代到来，集体建设用地这块大蛋糕，在理论上完全可以支撑新型城镇化所需的全部土地供应，不过其前提在于，城镇化战略需要从制度层面转型。