韩国“阳光化”路线图

　　在任期倒数第二个月的2012年11月，时任韩国总统李明博一家终于摆脱了检方指控。

　　差点连累其“晚节不保”的官非，缘起于此前一年的5月，李明博夫妻在首尔南郊置地建宅供退休后居住。这块土地以其子李时炯的名义购得，此事被曝光后，公众怀疑此举有违实名购置房地产的规定，或存在规避缴纳遗产税和赠与税的嫌疑；亦有猜测认为，总统之家可能存在腐败行为。

　　首尔地方检察厅在调查后，于2012年6月公布结果，认为总统李明博之子李时炯等人没有违法，不予起诉。为平息政界、媒体与公众随后发起的质疑，李明博此后不得不同意启动特检程序，依据自己批准的《内谷洞私宅特别检查法》临时设立由60多人组成的特别检察官小组。历时30天复查此案后，该特别检察官小组于11月宣布，因掌握证据不充分，放弃对总统一家的起诉。

　　就在这月下旬，一架从北京飞往首尔的民航客机落地，机上载有中国十余名官方代表， 此行旨在考察韩国廉政制度，包括官员财产申报制度、防止利益冲突制度以及腐败影响评价制度等。

　　司法监督、政党监督、媒体监督、公众监督……近20年来，韩国建立起的环环相扣的反腐体系，在李明博私宅案中再次证明了有效性。

　　目前仍在进行中的韩国反腐制度建设，在历史上并非一帆风顺。以作为核心的官员财产申报和公开制度为例，自上世纪60年代酝酿开始，在1981年立法以后，也经历了十余年才真正落地。

　　如今，中国的财产公示立法时刻或将来临。全国人大常委会于2012年12月表示，将研究论证建立国家公职人员财产申报方面的法律制度。紧接着，中央纪委、国家预防腐败局就此问题展开新一轮的研究论证。

　　“中国和韩国虽然在政治制度、社会制度、经济发展水平等方面存在较大差异，但具有相同的文化背景，而且都面临经济高速发展与腐败形势比较严峻的问题。”湖南省纪委预防腐败室副主任陆群对《财经》记者说，但总体上看，韩国政府和社会各界对腐败问题的忧患意识和防治努力及效果都要强于中国。因此对于反腐败斗争形势严峻的中国而言，韩国的“阳光化”路径具有重要参考借鉴价值。

　　“阳光法案”

　　据“透明国际”2012年全球清廉指数排名，在全球176个国家和地区中，韩国排名第45位，中国排名第80位。中国的名次低于日本和韩国，但高于印度、越南、蒙古和大多数亚洲国家。

　　韩国朝野上下普遍将腐败问题视为阻碍其跃升为发达国家的障碍，但在反腐的征途中仍只是行至半程。2006年7月至2010年6月期间，韩国230名民选地方政府领导中，有92名在任期中因涉腐被起诉。这也与其整个社会的廉政洁癖有关，在韩国，违规收受小额政治献金便足以被起诉。

　　上至总统，下至基层公务员，韩国官员面对的是一整套从预防到惩治的法律与制度，首当其冲便是关于官员财产申报的《公职人员伦理法》。

　　2012年11月，陆群受官方派遣赴首尔、釜山等地专题学习韩国的反腐经验。他介绍说，与外界想象的全员申报不同，韩国只有10％左右的公职人员需要申报财产，公开财产的则仅占1％左右。韩国财产申报的主体主要包括四级以上国家和地方公务员，以及国会和地方议员。

　　在韩国100万名公务员（包括教师和公立医院医生）中，大概有10万名公务员需要申报财产。申报的范围不仅包括本人，还包括配偶、直系亲属，申报内容涵盖以本人和家人名义在境内外拥有的所有财产和非营利法人捐赠的财产。

　　公务员成为申报义务人员后，两个月内应申报财产，之后每年12月31日至次年2月申报年度财产变动情况。据2012年3月23日公开的韩国公职人员持有财产变动申报明细，截至前一年度末，时任总统李明博与夫人金润玉的总财产为57.9967亿韩元（约合3218万元人民币）。

　　对于特定公职人员，除申报财产外，在申报一个月内，还应当在官方报纸或其他媒体上公开财产状况。这些人员包括地方道知事、议员、一级公务员及司法、警察等部门的高级公务员，全国大概有1万多人。

　　在陆群访问的釜山市，2万多名公务员中有申报财产义务者为2300余人，需要公开的仅193人。

　　由于行贿的方式日趋隐蔽和复杂，韩国关于财产申报的立法规定深入到每一个细节，以至于有些琐碎，但在执行过程中却因此较为明确。

　　为促进财产登记制度的实施和检查，韩国在国会、法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、行政部下设公职人员伦理委员会，地方自治机构共建立246个公职人员伦理委员会。

　　每年6月末之前，各级公职人员伦理委员会依法对申报情况完成审查，对审查中发现的过失漏报、不实申报等行为和不正当甚至违法获得财产等行为，区别情况分别给予警告、罚款、解除职务等惩戒措施，或移送司法机关进行处理。

　　武汉大学政治与公共管理学院副教授刘重春介绍，其中政府公职者伦理委员会的9名委员有5人来自于政府（狭义政府），通过选任方式产生，这些人有的当过法官，有的是教授，或其他社会知名人士；另4人来自政府官员，由总统提名或直接任命。

　　政府公职者伦理委员会直接向总统负责，并要向国会报告财产审查情况，具有相当的独立性。各部的公职人员伦理委员会相对于各部长来说，也有一定的独立性，但因其人员主要在各部工作，有点类似于我国纪检监察派驻机构，实际上独立性并不强，韩国学者也多有非议。

　　信息核查主要由各部门伦理委员会负责，有时中央政府伦理委员会接到举报，要求各部核查上报，有时也直接核查。

　　虽然所需成本为财政拨款，但这些委员会的独立性主要来源于伦理法，法律对机构的地位、职能及工作关系有明确规定。

　　陆群介绍，很多国人以为韩国对于不如实申报财产的，一经查实，会将隐瞒部分直接认定为贪腐财产。实际上，韩国对这些行为的处理十分慎重，在操作中会区别各种情况，对过失漏报行为仅仅作警告处理，对于情节较重的行为，也只作罚款等处理。只有对特别严重的行为才追究刑事责任。

　　全方位监督

　　韩国公务员的工资性收入较大型企业职员略低。统计显示，韩国公务员2009年平均月收入约为374万韩元(约合2.2万元人民币)，是100人以上规模企业员工平均月收入的84.4％左右。但因为稳定有保障，近年来吸引越来越多的青年报考。

　　这一公务员薪酬制度的设计颇具“期权”色彩。进入公务员系统后，若无大的过失，可以一直工作到退休，享受到比普通小公司优厚得多的退休金。以中央政府副部长级为例，每月可领到300万韩元的退休金，相当于中产阶层的收入水准，令企业员工难以企及。

　　与中国相近，深受儒家文化影响的韩国人，伦理观同样呈“差序格局”。韩国不少在校大学生，会在企业和政府中“认校友”。韩国企业在招聘员工面试时，通常都会询问应聘者在政府机关有什么特殊关系，并登记在册。类似的现象都是裙带关系产生的温床。

　　在全斗焕、卢泰愚两位军人总统执政期间，韩国一直存在商业介入政治的传统，“黑金”政治严重。这一影响于今绵延不绝。为了最大限度减小官员的寻租空间，除了《公职人员伦理法》，韩国国会和政府通过出台《防止腐败法》、《公务员行动纲领》、《特定经济犯罪加重处罚法》等法律、规章，修订《所得税法》等，贯穿各反腐阶段与领域，从而形成立体的法律体系。

　　为防止官员与商人交往过密，尤其是经济往来，韩国国会2001年通过的《防止腐败法》甚至规定，不许官员与商人一起打高尔夫球。2011年6月实施的《公务员行动纲领》则规定，公务员和与职务相关人员一起吃饭或接受礼品馈赠时，金额不得超过3万韩元(约合人民币180元)。

　　这一系列的法律规章，通过相应的司法与行政体系运转。据韩国《宪法》，行政权属于政府，立法权属于国会，司法权属于法院。

　　与反腐相关的主要执法部门是大检察厅，该机构由政府的法务部门领导，属于政府行政序列，但权力极大。其下属的中央搜查部堪称反腐先锋，集收集、指挥、侦查、起诉等职能于一身，曾先后逮捕全斗焕、卢泰愚两位前总统。

　　尽管检察厅是行政系统内的一个部分，仍具有一定的独立性。检察官的任免培训、装备的配置以及经费预算的划拨均由法务部管理，其他部门一律不能干涉。法务部长也只能从整体上对检察官进行行政管理，无权干涉具体案件的侦办。

　　另一与此相关的国家监查院，类似于中国的监察部加国家审计署，主要职能为监督公务员行为、审计政府资金的使用等。

　　2008年，韩国整合国民信访委员会、国家清廉委员会、国务总理行政审判委员会职能，成立国民权益委员会（ACRC），作为独立于政府的机构，受总统办公室领导。其主要职能为处理信访问题，完善行政制度方面的政策规定；通过对公共部门的反腐败政策及其执行情况进行调查和评价、对中央和地方政府部门以及国有企业的廉洁程度进行评估等措施，预防和惩治公职腐败，树立清廉的公职作风和社会风气，不断完善国家反腐败政策；实施行政审判，纠正行政机关的违法、不当行为，以保护国民权益。

　　由于实行多党制，韩国各政党相互牵制，互为监督者。

　　反腐作为一项系统工程，更广泛的监督力量还在上述法律与制度以外——媒体与公众。

　　韩国没有新闻审查制度，只有《新闻伦理纲领》等行业自律公约，实行的是事后惩罚制，任何媒体，只要不涉及法律底线，都可以随意登载新闻。在李明博私宅案中，韩国媒体一路穷追猛打，甚至有媒体动用直升机航拍展开调查，将信息传递给公众。

　　此外，政府鼓励民众举报，揭露贪腐行为的举报者最高可获得2亿韩元奖金和彻底的安全保障。

　　目前，韩国政府已经将预防腐败等内容引入小学、初中和高中的教学中，而且对于公职人员、大学生等也都开始实施预防腐败教育，由大学生组成的“廉政宣讲团”普遍受到欢迎。

　　对于《纽约时报》《华尔街日报》等外媒关于韩国贪腐的揭黑性报道，韩国反腐官员十分重视，即便报道偏激，亦将其作为改变的动力。“韩国不接受‘潜规则’的存在，全社会形成‘廉荣腐耻’的观念。”陆群介绍。

　　韩版路线图

　　“应该看到，韩国推动财产申报的历史过程，与其民主政治的完善、社会力量的发展壮大是同步的。”刘重春对《财经》记者表示，后者才是走向“阳光化”更为结构性的因素。

　　刘重春2007年曾在韩国延世大学访学一年，据其分析，韩国的官员财产公开虽然是在金泳三总统任内实现，但此前几位军人出身的总统，其实都从不同方面进行了铺垫。

　　韩国财产申报探索始于1964年，时值朴正熙任总统。这位军事强人在造就经济上“汉江奇迹”的同时，也花大力气整治腐败。不过其申报方案是以自愿申报且不予公开的方式，由于缺乏强制性，只实施了一次便不了了之。

　　全斗焕替代朴正熙上台后，开展“社会净化运动”，推动《公职人员伦理法》于1981年底出台。虽然该法并不完善且执行不力，但首次让官员财产公开有了法律依据。全斗焕上台之初，韩国刚爆发了著名的民主运动“光州惨案”。此后，他对社会的控制比铁板一块的朴正熙时代有所放松，党禁、报禁、选举开放了不少。

　　1988年卢泰愚上台后，数次推动完善修订《公职人员伦理法》，并在当年4月率先公布自己的财产。“卢泰愚有想法，但与利益集团牵扯太深，本身有局限性。”刘重春认为，不过他在任内进一步推出保障民权的法律和制度。在全斗焕、卢泰愚执政的上世纪80年代，韩国的民权运动风起云涌，社会力量壮大到了相当的程度。

　　1993年，首位民选总统金泳三就任。金泳三与政界关系不深，没有历史包袱，不仅带头公开财产，还在当年8月对《公职人员伦理法》进行大幅修改，将“财产公示”的规定写入。韩国自此步入官员财产公开的国家。

　　为确保执行，金泳三顶住来自官商两界的巨大压力，在新法推出一个月后紧急推出金融实名制，堵住大规模转移财产和洗钱的通道。

　　往后的历届政府并未停步于此，对于相关配套措施与制度的探索一直持续。

　　2001年金大中担任总统后，出台《防止腐败法》进一步对公职人员财产申报和公开作出规定。对制度实施后不如实申报和公开财产的行为则紧盯不放，许多高官，包括个别部长级高官均因公开的财产与实际拥有的财产严重不符而引咎辞职，这对官场产生了强大的震慑作用。

　　“在这个过程中，财产公示和金融实名制的实施，是其中最关键的两步。而公民社会的壮大，则是金泳三能够顶住压力推行新法的最根本的原因。”刘重春说。

　　此外，还存在一个很容易被忽视的隐性条件：权力在资源配置过程中作用的变化。在朴正熙时代，发展经济的逻辑是，以国有银行资金、推动兼并等方式扶植特定的民营企业做大，这造成韩国特色的官商一体。这种局面虽至今仍然存在，但经济生活中的政府色彩已相对淡化。

　　曾研究分析比较美国、韩国、俄罗斯等国财产公示制度的刘重春认为，西方国家是先有民主后有公务员制度，东方国家则相反。因此，东方国家的官员财产公示能走多远，与其民主化进程密切相关，不然走到一定程度就会遇到“天花板”。

　　他由此认为，目前在俄罗斯由普京推动的强人政治式的反腐，前景并不乐观。

　　“韩国的财产申报和公开制度，走过了数十年的历程，其最初动因就是通过整治腐败，提高人民对官员和政府的信任感，维护政权的合法性；其成功的关键在于法律和制度的保障、最高领导层的率先垂范、国民素质的整体提升。”陆群总结说。