把权力关进笼子 济源式城镇化才不“变形”

　　变形的城镇化政绩思维贻害民众

　　周俊生

　　一场被当地政府命名为 “和谐拆迁”的风暴，正在河南济源的农村刮起。去年国庆期间，“济东新区开发项目新区玉泉指挥部”正式进驻王庄村，一个整村拆迁的方案随之摆到了村民们面前，村民们为此不得不离开祖祖辈辈生活的土地。推房的速度，远比预想中的快，指挥部所在地王庄村只用了3天就被整体夷平。4台挖掘机同步进行，村民的老宅和带不走的沙发、家具，一同被埋入废墟。

　　强行拆迁曾是非常熟悉的场景，在舆论的关注下，最近两年，这一方式已经有所收敛。然而，现在一些地方政府借城镇化之名，削山造城、撤镇设市。在某些地方，老百姓个体的权利再度被弃掷一边。河南济源市王庄村为了推行拆迁，就提出了“不要当村里的罪人，谁不拆就是王庄的罪人”，那里的农民就这样被逼着离开了家园，当上了城里人。

　　城镇化的根本目的，是为了让农民过上现代化的生活，提高他们的幸福指数。城镇化的推行，绝不是将农民驱离土地，搬进高楼那么简单。这牵涉到一系列的社会管理工作。其实，城镇化的发展，最重要的推动力是经济的发展水平，一个家庭只要积累了足够的财富，他们自己就会寻找他们向往的生活，是居住在城市的高楼还是居住在乡间，应该出于他们的自由选择。但是，当政府以城镇化为理由强行要求农村居民过上城镇化的“美好生活”时，实际上已经构成对民众生活方式选择权的干预。当这些农民离开土地以后，他们实际上就失去了基本的生活来源，如果在转变身份后不能在就业市场上找到立足点，他们只能成为住在高楼里的无业游民，对于整个社会都将带来严重的后患。

　　中央提出城镇化的发展目标，是希望将此作为未来推动经济发展的一个新的引擎，在投资驱动经济发展的方式已经露出疲态的情况下，这当然是一个正确的选择。但是从目前一些地方出现一哄而上的态势来看，旧有的投资驱动型方式仍然深刻地影响着地方政府官员的行为逻辑，他们更希望的是在城镇化之下引进新的投资项目，特别是在多年的房地产投资热抬高了城市中的拆迁成本后，农民宅基地所依附的土地已经成为地方上新一轮 “圈地运动”的目标，像王庄村的拆迁，就是为了让这个村庄整体搬迁后，将其土地用于引黄调蓄工程。地方政府固然为农民的搬迁安置付出了代价，但由于制度的缺失，农民在其宅基地上的权力已被轻易地剥夺。

　　在王庄村的“拆迁运动”中，地方街办提出了“杀出血路”的口号，当地各种权力机构都被动员起来，对村民构成了全方位的“包抄”，甚至牵涉到他们的子女。村民们的唯一选择便是与拆迁指挥部签订一纸协议，为这场违拗村民意志的拆迁披上合法的外衣。在以往投资驱动型的经济发展方式中，某些政府官员将GDP作为政绩指挥棒，用“杀出血路”的极端行为，制造了一些有损社会和谐的事情。

　　令人感到不安的是，在经济发展方式已经开始转变的当下，地方政府的这种政绩思维依然没有改变，城镇化在他们那里，仍然是需要用“杀出血路”的极端行动来推动的政绩。很显然，官员作风不改变，不将权力关进笼子里，城镇化这个本应是造福民众的途径，就有可能沦落为贻害民众的祸水。

　　在去年底召开的全国发展与改革工作会议上，国家发改委主任张平说，2013年要总结全国城镇发展改革试点经验，加快户籍制度改革，完善土地管理制度，抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。

　　河南济源出现的以“杀出血路”来推进城镇化的现实提醒我们，城镇化不仅仅是拉动内需的最大潜力，其更重要的意义在于推动民众的生活方式发生转变，从而对整个社会产生重大影响，这是一个复杂的社会系统工程。只有把城镇化纳入理性的轨道，这一场牵涉到几亿农民切身利益的社会变革，才能真正地造福民众。

　　新型城镇化须以保护农民权益为主

　　邓聿文

　　新型城镇化被认为是中国未来10年扩内需保增长的一个重大战略，借着这股 “东风”，不少地方把本地经济增长、财政增收、就业增加乃至干部升迁的“宝”都押在新型城镇化上，从而在现实中演绎出河南济源这个荒唐变形的城镇化版本。

　　河南济源这个在2007年城镇化率还只有40.1%的城市，到2011年就跃升至51.4%，4年上升11个百分点，去年再升至53%，并计划到2015年，城镇化率达到60%，形成所谓城乡空间布局进一步优化，层次清晰、核心突出、协调发展的新型城镇体系。

　　为了这个规划目标的实现，济源市去冬以来，在城市周边的11个村庄开始“大拆大建”：4天时间测量所有房屋，7天时间与绝大部分居民签订拆迁协议，10天时间使搬迁和拆迁工作“大头落地”……如果不配合政府的拆迁工作，就要面临手段繁多的 “惩罚”。《每日经济新闻》的有关报道，让我们看到，当一个城市陷入“城镇化”的“迷狂”时，会产生怎样可怕的后果。

　　在济源这个“荒唐的”城镇化案例中，反映了地方领导一种膨胀的城镇化心态，而这种心态，又取决于不受约束的权力。它最突出的表现，就是对农民的房屋产权，没有丝毫的尊重。

　　产权意识是一个现代政府应有的基本意识。保护产权也是现代政府的一项基本职责。市场经济的发展，是以产权的明晰为前提和基本条件的。中国这么多年来发展市场经济的一大成果，就是赋予了人们财产权，并对产权有了初步的尊重。

　　但是，在济源市，这种产权意识基本缺席。为了一个所谓城镇化的宏伟目标，政府对农民的房子，在未经房屋主人的同意下，就敢拆掉，哪怕是刚盖不久的新房。不过，说他们没有产权意识，又似乎“冤枉”了，因为他们知道逼农民签 “拆迁协议”，有了这个协议，在法律上就是 “拆迁”的合法证据。

　　以城镇化为例，地方政府热衷于大拆大建，盲目追求城市的扩张，而无视城市中人的基本尊严和财产权利，甚至都不是为了经济发展这种堂而皇之的目标，而是为了这“大拆大建”背后的利益。这才是某些地方官员追求所谓城镇化的真实动机和动力。他们能够做到这一步，当然是因为大权在握，且不受监督和制约。从而，城镇化也就异化成了在当地政府主导下的一种非理性的造城运动，它把农民赶进城或赶上楼，剥夺农民参与土地增值的收益分配权；又驱使农民干最脏、最累的活，这就造成对农民的双重伤害。

　　由此可见，对于当地的官员来说，还需补上基本的权利观念、财产观念一课。中央为什么强调新型城镇化？就是怕城镇化的热潮一起，很多地方又拍脑袋，重走过去的城镇化之路。习惯是非常强大的，何况习惯背后还包含着丰厚的利益。

　　新型城镇化之新，“新”在人是根本，即城镇化真正要以人为本，围绕城市的一切，都以人的福利和权利为最大化。涉及农民的房屋、土地等财产权问题，真正要同农民协商，取得他们的同意才行。做到这一点，必须提高农民的博弈能力，同时将权力关进制度的笼子里。

　　在不少地方，济源城镇化的模式已成了一种根深蒂固的路径依赖，长此下去，会带来一系列严重后果，现在到了必须改变的历史关口。

　　地方政府通过廉价征收农民土地，改变其用途，占有土地增值后的大部分收益，并用这些收益中的一部分，改善城市基础设施建设，扩张城市规模，甚至解决政府的财政亏空。在这一过程中，农民所得甚少，不能在土地增值收益中分享自己应得的收益，使得城乡贫富差距继续拉大；同时，也造成农村消费始终在一个低水平徘徊，无法有效扩大内需。

　　要在城镇化的发展中不牺牲农民的土地财产权，首先各级政府必须对这种依靠“土地红利”，通过廉价占用土地来降低城市和工业扩张成本的发展方式的危害，有一个清醒的认识，理念不改变，很难改变既有的发展惯性。当然，仅有理念改变不够，还必须转变政府职能。最后，改革中央与地方的财税体制，给地方以稳定的税源，客观上减少基层政府对土地财政的依赖。

　　无论如何，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是保护农民土地财产权的关键。在中国经济有了很大发展后，对于农村的下一步改革，必须以保护农民权益为主。

　　不断纠偏才能走好新型城镇化道路

　　李国祥

　　（社科院农村发展研究所研究员）

　　自1996年以来，我国城镇化进入加速阶段，年均城镇化水平提高近1.5个百分点。2012年，我国城镇化率达到52.6%。

　　2012年，我国转移农村劳动力超过2.6亿人，其中外出农民工超过1.6亿人，他们基本上都在城镇就业，这是城镇化快速推进给农村带来的变化。但是，如果只让农民进城而不让农民转变为市民，这样的城镇化是一种不彻底的城镇化。由于建设的需要，一些农民已经失去土地，但是仍然未能成为市民，人口城镇化滞后于土地城镇化问题突出。

　　此外，我国很多城镇建设，比较注重征地造城，卖地搞房地产开发，土地财政富裕了城镇政府，而对于居民必需的菜市场等公共设施建设既没有投入，也不给合法的建设用地。

　　在城镇化快速推进的同时，如何确保城镇化质量？这就需要对我国城镇化中暴露出来的诸多问题，要敢于面对，深入研究，注重顶层设计，激励创新，大胆实践，不断总结，及时纠偏，这样才能走出一条符合全国人民期待的新型城镇化道路。

　　怎样才能走出一条新型城镇化道路？目前没有明确的答案，需要深化改革，积极探索，大胆创新，不断纠偏。城乡二元体制是妨碍我国新型城镇化的最大制约，我国在城乡二元结构下形成的条块分割的行政体制，城镇建设与发展，往往以追求部分群体利益最大化，忽视城镇长远发展，忽视非当地户籍常住人口权益，甚至将有户籍居民与转移人口常住居民权益对立起来，严重妨碍新型城镇化的推进。

　　推进新型城镇化，关键要转变城镇建设与发展的理念，彻底摒弃城镇化就是圈地造城的习惯思维，树立以人为本的理念。城镇建设，不仅修路盖楼办工厂，而且要更多地吸纳外来人口，更好地满足居民生活需要，更好地满足人的全面发展需要。在大力发展城镇经济同时要建设好城镇先进文化。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，注重资源节约和环境友好型城镇发展。

　　推进新型城镇化，主要应从城镇布局和城镇管理等多方面来解决部分城市人口过分集中而部分城镇无法让外来人口融入的问题。要通过产业结构战略性调整，促进城镇合理布局，大力发展中小城市和小城镇。对于一些经济比较发达的小城镇，常住人口达到城市规模的，要通过行政区划调整，让已经城镇化的农村转变为城市，以便更好地发挥城市功能。

　　大城市也需要农民工市民化。长期以来，像北京这样人满为患的城市，控制人口增长是城市发展的重要政策措施。为此，城市往往只对高学历、海归学子开放，而将外地农民工拒之门外。北京市季节性缺工问题，反映出北京人口迁移政策存在着很大问题。每当春节来临，北京市由农民工从事的一些服务行业，如餐饮业、家政服务等传统服务业，以及快递业，就会出现严重的缺工问题。城市服务业出现严重的缺工问题，与现有的农村劳动力转移模式直接相关。如果转移农民工不能市民化，每到春节，农民工总是需要回到农村的家。

　　未来缓解大城市季节性缺工难题，可能需要对人口迁移政策做出相应的调整，也需要将一定的转移农民工市民化，改善大城市人口和劳动力结构。大城市如果只有高端人才，没有了从事一般服务的劳动力，大城市的产业体系就会不健全，社会问题就难以解决。

　　推进新型城镇化，要转变政府职能，深化行政管理体制改革，提高城镇政府公共服务水平。我国大量农民工在城镇就业，但是不能与城镇居民在社会保障和子女上学等方面享受同等待遇，这不仅是社会问题，也是经济问题。应从法律和管理多方面入手，加强监管，让城镇政府拿出放弃常住居民歧视性政策的时间表，让农民工也可以购买保障房，让进城务工农民的所有孩子都能够享受免费义务教育，就近上学和参加高考。改革高等教育招生计划管理体制。对于异地参加高考的，录取地招生名额可考虑由国家教育行政主管部门追加非户籍学生计划。

　　真正的城镇化应该尊重农民选择

　　舒圣祥

　　走在河南济源城区，不时可以看到高楼间的片片 “废墟”，它们就是近期拆迁留下的 “村庄遗址”。据统计，济源一年近2000民宅被拆，却仅有部分村庄建好了安置房。一个安置房项目的资金动辄千万元，济源城镇化涉及改造的村庄就有十几个，安置房的资金来源是个问题，现有安置房项目也涉嫌拖欠开发商资金。“开发商讨薪事件”经媒体报道后引起拆迁村的广泛关注，尤其是目前安置房仍是菜地的拆迁村，不少村民开始担心安置房能否在24个月后兑现，“政府连开发商的钱都欠，他们欠我们的怎么办？”

　　党的十八大报告将推进新型城镇化作为重要目标，此后的中央经济工作会议又将新型城镇化列为六大任务之一，城镇化无疑是当下中国经济最热的词汇。在城镇化的大旗下，某些地方兴起大干快上之风，是可以想象得到的。济源提出的目标是2015年城镇化率60%，为此提出了“建设农村社区、让农民进城、大拆大建、土地流转”等主题，首先得到落实的就是一年拆掉两千民宅的 “大拆”。这原本应该是最难的，实际却变成了最简单的，因为这几乎不需要支付任何成本管他补偿资金有没有到位，管他安置房有没有建好，先拆了再说。

　　国务院早在2010年就下发紧急通知，“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题。”而济源对部分村庄却是“先拆迁再安置”，村干部率先把自家房屋夷为平地，然后通过广播宣传、下发通知等方式，要求村民尽快拆迁“不要当村里的罪人，谁不拆就是王庄的罪人。”党员村民称，如果你不带头拆迁，就要被送到党校学习，党员身份都保不住；拆迁通知上竟然加盖了“中共济源市纪委济源监察局效能监察室”的公章。曾经，“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”是一句很出名的强拆诳语，现在看来，济源等地在拆迁上搞的还是那一套。

　　当“大拆”成为一种行政命令，村民就没有了拒绝和议价的权利，说白了就是强买强卖，而且是以“打白条”的方式。事实上，济源拆毁村民的房子、征收村民的土地几乎不用垫付一分钱，只需要以拆迁运动的方式先把房子拆了，然后再拿卖地的钱去给村民建设安置房，在安置房建好之前，村民只能出去自行租房。由于拖欠安置房工程款而曝出的“开发商讨薪事件”，充分证明“大建”往往面临着拖欠和烂尾的风险。想想看，既然建安置房的开发商都要向政府讨薪，村民所签的一纸协议又能否兑现，安置房何时才能建成，质量能否有所保证，都是未知数。

　　土地管理法修正案草案规定，补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时在补偿标准上，要求“给予公平补偿，保证被征地农民原有生活有改善、长远生计有保障，维护被征地农民的合法权益”。与之对照，济源“大拆大建”中没有补偿金，没有安置房，先拆完了再说，显然是不合理的。济源“大拆大建”给城镇化提了个醒：如果在城镇化的政绩冲动下，不受约束的地方权力皆如此“大拆大建”，各种经济和社会问题肯定隐患很多，各类寻租腐败更是自不待言，总之受损的必然是公共利益。

　　那种完全由政府主导的以“大拆大建”为典型特征的城镇化，充其量只是官员政绩本上的城镇化，有时候可能还是“带血的城镇化”。真正的城镇化，绝不只是某些政府一声令下就将农民的房子拆了，就将农民的农业户籍注销，就将农民赶进小区化的住宅楼成为市民；真正的城镇化，必须尊重农民自由选择的权利，尤其是要保护其对土地享有的合法财产权。农民应该有权决定自己的土地交易，除非为了公共利益的基础设施建设可以政府征收，其他的市场开发交易应该允许农民直接与开发商进行谈判，政府部门仅以土地增值税收的方式事后获益。