《大气污染防治法》修法进程缓慢 多方利益博弈

　　雾霾漫天之际，中国版的“清洁空气法案”呼吁声四起。

　　本报获悉，作为大气治理的基本法，制定于1987年的《大气污染防治法》已经启动第三次修改。

　　目前环保部已经起草了一个修改稿草稿，并于2010年1月上报给国务院法制办。“该修改稿草稿主要借鉴了《水污染防治法》的经验，后者是我国环境类单行法中相对成熟的一个范本。”一位接近环保部的专家对本报透露，此次修法幅度很大，最明显的变化是强化并丰富了大气污染的防治措施，并增设了大气污染突发事件应急处置的专章。

　　“此次修法的另一亮点是，在法律责任条款中提高了超标排放、违法排放、大气污染事故等违法事项法律处罚的上限。”一位地方环保系统官员对本报介绍，并对大气污染诉讼做了详细的规定，并设专项条款支持因大气污染而提起的公益诉讼。

　　“目前，该修正稿草稿在国务院的立法计划中排位比较靠后。”中国环科院副院长柴发合对本报记者介绍，希望国家能够回应民众关切，加快修法进程，尽早提交全国人大。

　　增设大气污染违法信息公开

　　本报获悉，该修订稿草案，共八章137条，这八章分别为总则、大气污染防治标准和规划、大气污染防治监督管理、大气污染防治措施、大气污染突发事件处置、控制温室气体排放、法律责任和附则。

　　在第二章中，草案将实践中已经操作的制度，如总量控制、区域限批、排污权交易、排污许可进行了确认，并明确提出了政府信息公开和企业信息公开这一很多人关心的制度。

　　草案规定，县级以上人民政府部门应当公布违反法律规定、严重污染大气环境的企业名单， 商业银行应当收紧或者停止信贷服务，证券监管机构不得核准该企业上市以及再融资，有关机关、群众团体及其行业协会不得授予企业及其责任人荣誉称号。

　　“这一条款的立法初衷很好，通过所有的利益相关者，去监督企业的违法大气排放，给企业更大的压力。但挑战在于，在地方政府层面能否打破地方保护主义，严格执行该规定，公布企业大气违法信息。”上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦对本报介绍，绿色信贷也曾写入《环保法》修改稿的建议稿，但最终没有被采纳，同时银监会和证监会能否完全配合也不无疑问。

　　同时，草案还规定，大气污染物排放超过国家或者地方污染物排放标准，或者污染物排放总量超过总量控制指标的污染严重企业，使用有毒有害原料进行生产或者在生产中排放有毒有害物质的企业以及国家重点排污单位，应当公开污染物排放情况等污染信息，接受公众监督。

　　“超标、超总量的现象非常明显，我认为更主要地应靠区域性的环保督察中心去监督执法，它们相对而言比较超脱。”前述地方环保厅的官员对本报表示，同时也应该动员公众和环保NG的参与，通过他们的参与推动污染物排放信息公开。

　　油品污染物标准制定权归环保部

　　从修改稿的草稿来看，第四章大气污染防治措施的内容最为明显。

　　草稿将大气污染防治的措施，分为工业大气污染、交通运输大气污染、城市和区域大气污染、有毒有害大气污染和恶臭、油烟和秸秆焚烧污染五类，并分别提出了具体的法律措施，其中前三类污染治理措施尤其值得关注。

　　草案提出了重污企业退出机制。县级以上人民政府应当采取财政、价格、税收、土地、信贷和政府采购等经济性措施，鼓励和支持重污染企业实施技术改造和技术升级，或者自愿关闭、搬迁、转产。

　　在交通运输大气污染方面，草案详细规定了机动车船大气污染管理的方方面面其中最值得关注的当属油品质量条款。第59条规定，国务院环境保护主管部门应当按照机动车排放标准的实施要求，核定机动车船用燃料有害物质控制水平，制定和发布机动车船用燃料有害物质控制标准。

　　“这是一个表述相对模糊的条款。之前的专家建议稿曾经明确表示，环保主管部门会同质监主管部门制定车用燃料及其添加剂标准。但这一说法在送审前征求意见时，遭到了其他部门的反对。”前述接近环保部的专家分析，送审草案的意思是，油品质量所涉及到的指标比较多，其中关于有害物质指标标准，应由环保部说了算，这是一个旗帜鲜明的提法，值得关注。

　　“目前，油品质量标准制定的权力掌握在质监部门手中，且被石化行业的企业所左右，说明它们没有履行好这一职责。”中国环科院车用油品排放实验室主任岳欣表示，那么，如果第59条能够通过，将意味着油品环境指标标准将由环保部制定，并前置于油品的产品质量标准。

　　提高排放违法处罚力度

　　“草案的另一亮点还在于提高了对企业大气排放违法行为的处罚力度，法律责任这一章的条款达到32条，占整部法律条款的近1/4。”柴发合介绍，只有提高企业的违法成本，并加强监管，才能从根本上削减大气污染排放的过快增加。

　　比如，对于大气污染物超标排放的处罚额度，由原先的一万元以上十万元以下处罚额度提高至处以五万元以上五十万元以下；排污单位故意不正常运转污染防治设施的处罚额度也将从现行法律五万元以下提高到五万元以上五十万元以下。

　　同时，草案还提出了按日计罚制度，即违反本法规定，经环境保护主管部门处罚后，违法行为人仍不停止违法行为或者逾期不改正的，环境保护主管部门应当对该违法行为人实施按日计罚。按日计罚的每日罚款额度为一万元。

　　“这主要是为了解决很多持续性违法行为的问题，很多企业违法行为持续时间越长、企业的收益越大，这容易造成企业一旦有违法行为，企业缺乏停止违法行为的内在动力。希望按日计罚能解决这一问题。”前述接近环保部的专家对本报分析。

　　“包括按日计罚在内的诸多法律创新条款能否保留， 还存在诸多不确定性。”王曦表示，因为国务院法制办还要征求各个部门意见以及一些相关的重要央企意见，那么很可能如同《环保法》的修改一样，很多有价值的条款就会在上人大审议之前就被平衡掉。

　　本报获悉，目前草案已于2010年1月提交给国务院法制办。不过，该草案在《国务院2012年立法计划》中，仅属于“需要抓紧工作、适时提出的项目（63件）”之一，立法进程缓慢。

　　“现在灰霾这么严重，公众修法的呼声日涨，建议国务院尽快将《大气污染防治法》纳入2013年的一类立法项目，并尽快完成审核，并提交全国人大，纳入下一届人大的立法计划，早日发布。”王曦呼吁。