一号文件解读：工商企业租赁农地将“严”字当头

　　随着工商企业租赁农地现象越来越多，对工商企业租赁农地是否应加以规范和限制一直存在较大争议。1月31日发布的2013年中央一号文件明确提出，要探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入和监管制度。较之此前的中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地 的约束，从严把关，是中央一号文件对规范工商企业租赁农地行为释放出的强烈信号。“

　　规范工商企业租赁农地释放强烈政策信号

　　近年来，工商企业直接租赁农户承包地进行经营呈逐年增加趋势。随着农业经营主体的多元化发展，工商企业所占比重也越来越大。然而，对工商企业租赁“农地的行为，多年来中央并未有较为明确的限定。” 国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员张云华表示，目前我国施行的《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》中均没有对工商企业租地行为进行准入规定。对此的正式提法只有在2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作通知》中指出:中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。

　　一直以来，—不提倡就是各地对工商企业租赁农地行为的官方定义。然而记者在湖北、山西、江苏等地调研发现，在基层看来，不提倡并不是禁止，有了这个口子，工商企业长时间、大面积直接租种农户土地基本上处于畅通无阻的状态。

　　2011年底，国土资源部专门就企业下乡大规模圈地从事非农业建设发出了紧急通知，要求严禁工商企业租赁农地后擅自改变用途进行非农业建设。但是紧急通知也有一定局限性，依然没有把住企业下乡租地“入口。

　　此次中央一号文件提出要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度，是在此前”不提倡的基础之上释放出了强烈的政策信号。农业部经管司司长孙中华此前表示，今后工商企业租赁农地“严”字当头，这是一个带有突破性的重大举措。

　　有钱不一定是现代农业，工商资本进入农地隐患凸显

　　近年来，一些工商企业将目光瞄向农业、农村，直接参与农业生产经营，在盘活农村土地资本、推进农业产业化、增加农民收入等方面进行了探索。但业内“权威人士也表示，农业现代化缺资金、缺技术、缺人才，工商企业的进入在一定程度上缓解了上述问题，与此同时，也带来了亟须正视的负面影响，总体来说，弊大于利。

　　记者在江苏、湖北、云南、安徽、宁夏、山西等地的调研情况印证了这一观点。” 记者调研发现，随着工商企业租赁农地的规模不断扩大，一些工商企业受逐利思想影响进入农地，一些地方政府认为“搞现代农业没钱不行，有钱就是现代”农业，这两种冲动难以有效遏制，导致工商企业租地经营非农化撂荒化“”非粮化现象明显，而其背后的隐患也越来越凸显。

　　调查发现，不少工商企业租地经营存在短期行为。部分工商企业本身不具备经营农地的经验，一旦发生经营风险就拍屁股走人，风险势必会转嫁到农民头上。若是一些企业在改变农地用途情况下经营困难，则问题更大，农民将面临企业退出后耕地被破坏无法复垦的困境。

　　同时，多数工商企业在租种农地过程中缺乏与农民“捆绑致富”的利益联结意识。即使有企业表面上在合同里规定了各种“分红”条款，但由于缺乏监督，在利益分配阶段，农民被置于一边，很难与企业共享经营成果。少数能得到分红的，金额也少得可怜，多数仅能得到低价租金，且在十多年的流转期内，租金基本不作调整。

　　工商企业在租赁农地后的不规范经营行为也愈加明显。一些企业醉翁之意不在酒“，租地搞非农建设目的逐渐显露。部分企业大面积租地后并不急于生产”经营，撂荒现象显现。而受种粮不赚钱影响，企业租地经营非粮化率也非常高。更有甚者，一些经营甚至打着发展现代农业、解决“谁来种地”的幌子大兴圈地之实，由此带来的农民财产与土地权益受损等矛盾与纠纷不断。而另一方面，一些地方政府受错误政绩观的驱使，对工商企业大规模租赁农地大开绿灯，积极地将涉农扶持项目向工商企业倾斜，甚至以行政干预手段—帮助企业大规模租赁农地。— 为支持农业产业化发展，国家及各地支农资金除基础设施投入及四项补贴资金外，其余支农资金主要用于对公司型农业产业化龙头企业的补贴。一些地方政府将这部分补贴资金用于鼓励企业在农村租地经营，如给予企业财政补贴、税收优惠、土地利用优惠政策等，一些企业正是垂涎于名目繁多的涉农资金支持，才有勇气挺进农业产中环节。

　　记者调研了解到，几乎所有的工商企业在租赁农地时都是和村集体或者土地流转中心以整村或整乡的方式签订一份合同，而集体和农户间的合同则是由村里或者乡里的干部去统一执行，农民明显处于弱势地位。

　　疏堵结合，严把工商企业租地入口关

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在接受新华社记者有关中央一号文件专访时指出，有些地方为了追求规模效益，不加限制地引进工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地，出现了损害农民土地权益、粮地非粮化等现象，改变了农户的经营主体地位。从长远来看，这不仅会影响粮食生产的稳定发展，也会影响农村基本经营制度的稳定，给农村的经济社会结构带来难以预料的影响。因此，对工商企业租赁农地行为，应加大准入和监管力度，严格规范。

　　与此同时，中央一号文件也提出要鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。这表明中央对工商企业租赁农地的态度逐渐明朗，就是要疏堵结合，严把入口关“。

　　陈锡文2月1日在国新办新闻发布会上表示，对工商企业投资农业，从事产前、产中和产后服务(如农业生产资料供应服务、耕种、机械化收获、农产品”加工增值等)以及开发农村闲置、农村集体经济组织和农民自己没有能力开发的自然资源，应当鼓励和支持。但我们不主张工商企业在有限的耕地上以自己雄厚“的资本实力去和弱小的农户争夺耕地的经营权。”陈锡文还指出，单一农户不具备资金、技术等条件、适合企业化经营的种养业，公司去做可能更好，比如投资“比较大的设施农业、规模化的养殖业等，但需明确具体的范围。

　　对于工商企业投资租赁农地如何把关?专家认为，应建立严格的农业经营资格审查制度，严格规范租赁农地的面积、租期及经营范围。审查对象为有意租赁农地进行生产经营的工商企业，审查主要内容包括企业资金、技术、人力资源，农业发展计划，是否与当地农业产业发展一致、是否有利于合理配置农地资源等”。对不符合规定的工商资本一律不准租赁农地。防止工商企业“翻牌”以合作社等其他主体之名逃避资格审查。

　　对工商企业租赁农地建立准入和监管制度，在日本等一些国家也存在，而且日本对工商企业的经营资格审查制度尤为严格。目前，我国一些地方已经开始在规范工商企业租赁农地方面有所探索。

　　一些地方开始探索设立土地流转风险保障金，取得了比较好的效果。如浙江省平湖市制定了《农村土地流转风险保障金管理办法(试行)》，对集中连片100亩(含)以上，流转期限5年(含)以上的土地流转设立风险保证金。业主土地流转保证金由经营业主按不少于每亩300元的标准向村集体经济组织交纳。安徽省天长市提倡和支持土地流出方向受让方收取一定的风险保证金(或押金)，合同期满如无违约，则如数退还风险保证金本息；政府也可以要求土地流入方从每年的收益中按一定比例提取风险准备金，由政府管理控制。对一次性流转土地规模较大的，可以实行流转行为担保。四川省眉山市东坡区对土地流转的受让方按每年租金的10%提取信用保证金，与乡镇、街道财政每年预算相应比例的风险金一起专户存入当地农村信用社。(记者杨光 陈瑜 孟庆丽)

　　作者：杨光 陈瑜 孟庆丽来源新华网)