国资国企新一轮改革如何推进

　　创新和转型是当前经济发展的基本思路，结合国资国企改革，很自然会提出这样一个问题：如何让国资国企在创新转型中发挥应有作用？在回答这个问题之前，我想首先需要明确，国资国企改革已经做了哪些事情、效果如何以及对改革的评价如何。

　　国资国企改革层层深入

　　效 果总体上说是不错的，集中表现在央企的利润大幅增长，上缴财政的数量大幅增加。改革进入深水区后，困难和问题免不了，如何应对和处置？这里就有一个态度问题，一个对市场深化和市场规范的信心问题，一个对市场风险的承受能力问题。

　　总体来看，30多年来国资国企改革经过了几个阶段：从“放权让利”到推行“承包制”，再到提出以建立现代企业制度、现代公司制度作为企业改革的目标模式。这是一个基本路径，效果如何呢？

　　大家都知道，中国经济的发展，从1956年社会主义改造完成，一直到上世纪六七十年代，曾经碰到过很多问题。上世纪50年代后期和60年代，出现过对企业管理隶属关系的 “上收下放”的问题，实际上就是对于企业活力不足问题试图加以改进的尝试。但是，尽管一些企业从原来的中央政府部门直接管理，下放给了地方，但企业作为政府行政机构“附属物”的地位没有根本改变。而1978年底开始的这一轮改革，恰恰是抓住了体制构造的基本主体矛盾，就是政府与企业的关系。所以，这一轮改革在体制构造意义上，还原了企业作为体制构造微观主体的身份，大大增强了国有大中型企业的活力。

　　我把围绕增强企业活力所推进的改革概括为三大阶段，即从“搞活企业”到“搞活国有经济”再到 “搞活国有资本”，这是有一个过程的。“搞活企业”，着眼的是一个个企业的组织形态，但是在竞争环境下，每个企业可能由于组织规模、技术能力、经营水平等问题，有的有活力，有的可能会被淘汰，因此，这个提法是不到位的。我们认识到，企业背后的问题是一个所有制关系问题，是产权关系问题。因此，我们开始关注经济成分形式与市场之间的相融性问题，进一步提出“搞活国有经济”。但是，国有经济作为一个基本范畴，它所回答的是所有制关系、经济成分关系问题。而就国有经济搞国有经济，实际上也很难搞活，因为改革实践已经开放了所有制关系，经济生活中已经出现大量非公有制经济成分，与国有经济相互竞争。如何处理这种竞争关系，就国有制论国有制，难以形成融合竞争局面，因此改革再向前推进就是“搞活国有资本”。

　　改革推进到2003年，明确了国有资本和市场经济之间的关系，于是成立了国资委，作为国务院的一个特设机构，专门监管中央企业经营性国有资产，并且做了大量探索性工作。归纳起来，解决了六件事：第一，缩短战线，就是适当收缩国有资产配置的范围，有所为有所不为，特别是从一些中小企业中退出来；第二，减少层级，就是改变传统体制下国有资产配置中的投资关系和行政管理层级过多的问题；第三，调整央企规模数量，适当归并同业务类型企业；第四，突出主业，优化资本结构和经营结构，提升企业的生存竞争能力和资本回报能力；第五，优化企业的内部治理结构，组建央企董事会、监事会，向央企派驻专职监事；第六，在国际上寻找机会，改变国有资本运营配置的市场指向。尽管中央国资委与地方国资委没有直接的隶属关系，但是中央国资委的决策直接影响了地方对国有企业改革工作的方向和内容。

　　这几个方面的工作，效果总体上说是不错的，集中表现在央企的利润大幅增长，上缴财政的数量大幅增加。但是，人们会追问，这个高效率来自哪里？是不是因为不愿意让民营企业进入参与竞争、定价不合理，或是因为行政保护的垄断所致？这里就出现了一个分析判断视角的差异。

　　在这里，我们还可以用钢铁行业出现“产能过剩”过程来加以解剖。为什么民营企业总想进入钢铁行业？用市场的眼光来评价，不难看出，一定是该行业有高利润存在，民营资本才会趋之若鹜地要挤进去。前段时间大家对“国进民退”还是“国退民进”讨论比较多，其实，这两个提法不是严格的理论术语，而是一种对经济生活的现象性的表述。党的十五届四中全会早就提出 “国有经济战略性重组”这个概念，从理论上展开阐述，就是“有进有退、有所为有所不为”。日常工作中，我们总是会将理论性较强的表述转换成群众易于理解的提法，当时的改革主要是收缩国有资产配置的战线，较多的是国资的退出，因此被概括为“国退民进”。今天因为人们特别盯住 “山西小煤窑的政府全面回购”和“山东钢铁重组”等事件，就又说是“国进民退”了。实际上，这个问题并非简单的国资进退的问题，其背后，我们更应该追问的是，政府自身应该如何定位。

　　改革进入深水区后，困难和问题免不了，如何应对和处置？这里就有一个态度问题，一个对市场深化和市场规范的信心问题，一个对市场风险的承受能力问题。如果从这个角度来看当前的经济生活现象，我觉得确实存在着一种思想倾向：一碰到市场出现什么问题，就又回到还是由政府出面来做，由政府指定国企来做。其背后还是一个思维定势：出了问题就退回去，由政府包下来，由国企出面承担应对危机责任。这是与发育市场、完善市场机制的改革取向相背离的。

　　新视野下深化理解改革

　　深化理解国资国企改革的任务和内容，需要有新的参照系和新的视野，要在新发展战略下重新看待国资国企改革，要改变对国企概念的传统认识，要从以企业为对象的改革思考，转向以企业运行为对象的改革思考，要在国际背景下定位国资国企。

　　当前，如何深化对国资国企改革任务和内容的理解，需要有新的参照系和新的视野，我概括为四个方面：

　　第一，要在新发展战略下重新看待国资国企改革。进入21世纪，我们整个国家改革推进的思路发生了变化，转向了“整体推进”，即把改革融合在不同区域整体推进的体系里面来实施。从2003年到现在，中央政府连续颁布了十多个区域推进规划。所以，国资国企的改革，应该放在改革策略变化的大背景下来看，不能就国资国企来讨论国资国企，应该从整体体制构建的角度来看国资国企改革。

　　第二，要改变对国企概念的传统认识。今天的国有企业是由政府授权运营的国有控股公司，而非传统意义上的国有企业。那些国资与其他非国资共同出资的企业，我们不能直接叫它为国企，为什么？因为多元出资场合的公司治理，最高权力机构是股东大会；如果是有限责任公司的话，是出资人大会。如果我们将传统国企概念覆盖在今天这种企业身上，就会混淆“国有全资企业”与“部分国有出资企业”的不同。

　　第三，要从以企业为对象的改革思考，转向以企业运行为对象的改革思考。以企业为对象的改革思考，就是改成公司制就成功了。但是以企业运行为对象的改革思考，就意味着要创造企业之间平等竞争的环境，这就要求国有控股公司或者有国有资本参与的企业，在定价上、经营上不能有特权。因此，产权关系基础上要考虑组织体系，组织体系基础上要考虑到领域开放，要考虑到价格的平等性等等，也就是要以一种复合的思维方式来推进系统变革。

　　第四，要在国际背景下定位国资国企。今天国际竞争格局发生了很大变化，过去我们所说的全球化，是有选择地利用外部市场，今天是必须按国际惯例使自己作为国际市场的有机组成部分。在这样一个国际背景下，我们该如何定位国资国企呢？美国在2008年金融危机爆发后，出现了一个“大的不能倒”现象：金融危机爆发后，全美国3000家银行中差不多有300家破产了，但是大的银行、大的金融机构，政府不能让它倒，政府接管。那么，政府接管是不是就是国有化，就是社会主义呢？从美国的例子看，显然不是。从这里我们得出一个对基础经济理论、对公有制的新认识：在一定背景下，所有制的选择配置只是宏观经济调控的工具。

　　在这样的背景下，我们的央企、国企怎么走出去？我们去购并人家的企业，人家说你是国企，给你设门槛。所以我们不能再沿用国有企业这个概念，而应是“多元出资的混合所有制企业”。当年联想去收购IBM，美国国会贸易委员会就批准，中海油去收购优尼科就不批准，中海油的出价甚至还比竞争对于高出10个亿，但就是不批准，就是不卖给你，为什么？因为你是国企。在美国人眼里，国企行为就是政府行为。这是我们今天需要关注的地方。

　　我们需要把国企改革和国资改革放在这样的一个新视野和时代背景下来加以认识，在此基础上，进一步明确：一、国有企业和国有资产是两个不同层次的问题；二、要联系经济发展阶段特点和区域发展使命来思考国有资产的配置；三、国有企业的组织形式不一定表明其属性，换句话说，企业国有化，不等于就是社会主义；四、国企改革需要与产业规制、政府职能转变、资产定价体制改革关联配套；五、国有资产通过证券化处理，可以实现与市场的相融，赋予它灵活性，不断改变其存在形态。

　　转型发展中的挑战和应对

　　在新一轮转型发展中，国资国企还是要发挥引领作用，要清醒认识改革遇到的挑战和问题，进一步调整国有资产的配置管理方式，进一步推进整体上市，进一步开放市场准入，打破传统的政绩思维，整合资源、走向协同。

　　借用波特教授的理论，发展驱动存在四个阶段，即资源推动、投资推动、创新推动和财富推动。此前上海30多年快速发展主要的推动力量是资源和投资推动，通过国有企业改革和产业结构调整，表现为企业“退二进三”。其中关键一点，就是将企业的土地批租，改变了土地资源的使用指向。在国有资产保值增值评价中，国有企业把原来的土地批租了，原来不在资产账面上的土地资产现在翻到账面上来了，因此，对于实际的既有资产的经营绩效评价需要剔除土地资产价值贴现部分，才能更好地对资产的保值增值作准确的分析判断。

　　现如今，上海新一轮发展所面对的资源环境问题更加突出，表现为可批租的土地不多了，地面沉降、水资源稀缺、节能减排的任务很重等。再看国资国企自身。改革开放进程中，上海经济发展的一道亮丽风景就是吸引外资，上海的工业产出当中50%-60%跟外资相关，外国资本的直接投资是上海经济发展的重要推动力。所以，在金融危机发生的背景下，外国资本整体经营的萎缩，价值出口订单的萎缩，直接影响到上海工业产出的增长能力，这也证明了现存的发展方式存在结构性问题。

　　此外就是政府的财力规模和增长能力问题。上海老龄化程度较之其他省市高，社会保障开支的压力大。这就进一步提出，如何配合对国有资本存量管理开展“政府理财”的问题。假如说以往的发展资金很大部分来源于土地存量资产的价值化资本化，在可批租土地数量十分吃紧的情况下，接下去面对的就是如何科学调整国有资产的存量结构问题。对于那些竞争性领域的国有资产可以果断选择退出变现，比如上海家化资产的“整体转让”就是一个很好的尝试。化妆品行业的竞争性非常强，与其国有化、国家控股，不如直接转让掉，这是国有资产的贴现性回报，对于支撑整个社会的稳定发展具有重大意义。

　　特别需要关注的还有，如何培育作为市场主体的企业技术消化创新能力，需要有持续的投入能力。另一方面，劳动力成本的上升和劳动生产率提高减缓，企业经营的商务成本提高使得上海的发展后劲受到挤压。所以，今天要检讨既有的发展方式，加快创新转型，进一步调整国有资产的配置管理方式。国资改革和国企改革需要很好地配合“创新驱动、转型发展”的要求，打破传统的政绩思维。否则，就会表现为政府职能部门化，行为方式短期化，这不利于整个经济工作，不利于整个社会发展。

　　具体到国资国企在新一轮转型发展当中如何发挥作用、扮演什么角色，毫无疑问，首先是引领作用。比如对战略新兴产业的扶持。理论上战略新兴产业是一个要培育的产业，培育一个产业要有一个培育期，要有一个财政投资的铺垫期。这个铺垫期投资的成本通常情况下需要政府引领，需要由国有资本来承受。正是为了集中资本力量，发挥引领作用，既有的国有资本配置在竞争性领域可以调整退出，转而投向新兴产业领域。这就是一种国有资本配置领域转换的“政府理财”工作，把我们自己可支配的资本放在培育“税基”上，培育战略性新兴产业这个工作领域。等到税基培育出来了，等到这个产业具有生存发展能力了，就可以选择退出。这就是政府在产业发展领域里的理财行为：借助于资产的流动，借助于理财的运作，来支撑社会稳定。

　　在企业形态上，需要进一步推进整体上市，实现存量资产的证券化。一方面是取得对存量资产贴现的市值认定，更重要的是便于退出，获取退出的灵活性权利，而且它的退出是合乎规矩的，退出的价格是客观的、外在的、公平的。

　　在推进整体上市的情况下，马上又碰到一个问题：整体上市后的国资归谁管理？现行的做法是由国资委直接出面持有股权，但这种做法又会导致国资委对国有资产的法规性、行政性管理职能，与市场化经营性管理职能相重叠，造成自我功能紊乱。所以，我主张学习新加坡淡马锡的经验。上海需要淡马锡式的企业，需要组建更多纯粹从事资本经营的资产管理公司。与此同时，还要进一步推进国有资本的功能分类和治理分类，对公益性与市场性、竞争性和非竞争性加以区分。现阶段由于市场发育程度不同，竞争性和非竞争性的边界还难以廓清，这就是今天国有资产改革比较难处理的地方。

　　我们还要进一步开放市场准入。中央各部委已经公布扶持民资的 “新36条”准入标准，但一些民营企业说还是有很多“玻璃门”，外面看是很清楚、很亮堂的，但是进不去。今天如何开放准入，实际上需要法制化的跟进和政府管制思维的变化，乃至整个社会民众思维取向的变化。整个民众的思维取向是，一说到民企就是不守信用的，一说到民企就是有坏账的，一说到民企就是假冒伪劣的，这种“陈见”需要摒弃。不能总是先入为主地对民营企业持有偏见，应该在企业的层面重新认识社会责任。

　　在转型发展中，政府相关部门应该走在最前面，要打破政府施政行为中的政绩意识和岗位维护思维，杜绝“政府职能部门化、部门职能岗位化、岗位职能个人化、个人行为利益化”倾向，进一步推进国有企业的产权市场化流动。

　　最后，我想特别强调一下创新。创新有三个层面，一是思维创新，思维创新的底蕴是知识结构。二是体制创新，体制创新的底蕴是敢于突破老框框。三是技术创新，表现为技术手段的更新运用，以及组织手段的改进优化。归根结底，就是一个知识结构问题，只有科学认知才有信心，才有突破。整个社会要形成宽容的文化氛围，对创新可能带来的不顺利、不成功持宽容态度，这是我们需要强调的另一个问题。

　　创新要求改变政府官员的思维方式，改变政府的施政方式，改变工作重点，改变激励方式。同时，要整合资源、走向协同。协同需要观念创新、组织创新、体制创新。协同就是改变既有惯例，放弃部门利益，深化配套改革。协同有助于提高产业植根性、竞争力，协同就是生产力。过去部门边界太强，这是我们改革所碰到的体制性矛盾，所以我认为协同很重要。如果大家都只是从自己部门思考问题，往往会造成很多资源的浪费，造成生产函数的效率不能得到真正释放。

　　张晖明 1956年7月生，江苏南通人。现任复旦大学马克思主义研究院副院长，复旦大学企业研究所所长、教授，兼任上海市经济体制改革研究会副会长、上海科学学研究会副会长等。主要研究方向为社会主义经济理论、企业理论与实践、技术进步和产业组织理论与政策、国有资产管理等。主持省部以上科研项目十多项，获省部以上科研奖七项，著有《中国国有企业改革的逻辑》、 《现代企业产权理论剖析》、《国有资本存量结构调整研究》、《企业技术进步与跨越式发展》、《公司制与国有企业再生》等；在国家级核心刊物发表论文100余篇。来源解放日报)