深圳试点集体土地入市 推动用地制度改革

　　1月18日，深圳公布了土改细化实施方案的“1+6”文件，提出允许深圳市区集体建设用地当中的工业用地上市流转，该方案公布当日，外界解读为深圳集体建设用地均可直接上市流转，甚至是小产权土地上市流转的前兆，一度引发深圳本地板块多只股票涨停。

　　分析人士则表示， 深圳目前的集体工业用地入市试点，更大程度上是对国有建设土地的流转进行了收益分配调整，并未脱离目前土地管理法律框架。深圳集体土地收益分配模式的调整对实际土地流转的影响力度尚待观察，但这有可能是《农村集体土地征收补偿条例》出台前承前启后的一步，意味着我国地方农村集体建设用地改革创新方兴未艾。

　　根据我国现行土地管理法，中国农村土地按照用途划分，包括农用地、集体建设用地、未利用地三种形式。农村集体建设用地主要是宅基地、村集体建设用地和乡镇企业用地，不能直接用于商业开发，比如建设商品房、商业地产等。农村集体建设用地要想进行商业开发，一定是先由国家征用，变成国有土地之后，再进行公开招拍挂。

　　随着我国经济发展方式转型和城镇化进程的逐步深入，农村集体土地入市交易，有着现实强大的需求。现代化农村经济生产方式迫切需要打破我国农村集体土地使用权流转的诸多障碍。同时，农村集体土地入市交易也是筹集城镇化建设资金的重要途径。而集体土地入市也可增加房地产市场供应，抑制城市房价过快上涨。

　　深圳本次公布的试点方案则明确，原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通、原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权，同时公布两种收益分配方式供选择，第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位，第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

　　对于方案中特指的“原农村集体经济组织继受单位”，华泰证券房地产行业研究员周雅婷解释称，由于深圳已经在2004年实现了全部土地的国有化，因而在深圳，不存在农村集体所有土地。此次允许上市流转的，是原先属于集体所有，后归国有的合法工业土地部分。

　　上述国有化是指，2004年，深圳市启动的农地转国有试点，将宝安和龙岗两区的农村人口一次性转为城市居民，同时将两区956平方公里集体土地一次性转成国有土地。不过，这部分土地的利用则存在很大的不足，按照深圳市规划委的说法，“此次政策创新，主要是针对农村城市化过程中存在"部分土地权益有争议，政府拿不回，集体用不了"的历史遗留问题。所以深圳本次将产业空间资源优化配置作为一号文件，名是加快集体土地改革，实是解决历史遗留问题，具有一定的地域性。

　　实际上，这已不是深圳首次明确允许原农村集体工业用地入市交易。深圳曾于2012年8月公布《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》已允许非农建设用地上市交易，但要求工业类用地，按照公告基准地价的10%缴纳地价。此次方案对这10%的地价预于免收。

　　而新的土地收益分配方式是否能激励“继受单位”流转手中的土地呢?当地官方观点是，与之前传统地方政府通过征用工业用地统一出让方式相比，新方案免收10%地价的利益分配方式做了很大调整，不再是政府垄断享利。

　　还有当地政府官员对媒体表示：“这其中可以理解为政府认可了原农村集体经济组织继受者过去 "非法转让行为"，并与之一起分享土地入市流转收益。这即体现了政府巨大的让利。”

　　但浙江大学公共管理学院土地管理系讲师杨遴杰则认为，按常理来判断，“继受单位”需要能获得更高收益的预期才会盘活存量土地。仔细分析起来，似乎看不到集体经济组织能得到更高收益的预期。

　　他指出，因为深圳的集体经济组织在土地国有化前后实际都已摸索出了各种通过土地获得收益的方式，合法的原集体建设用地都有通过出租、入股等方式获得全部收益的手段，还能保留永久的使用权。而新政策给出的转让方式则意味着，如果还是用于产业用地，集体经济组织继受单位只拿50%的收益或者30%收益加20%物业的收益权，尤其是深圳对高优产业还有0.5-1.0的地价系数优惠，这样使土地出让收益有可能反而更低。

　　值得注意的是，此次方案提出的土地流转收益分配方式中包含，“可以以在成交后继续持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套”。中信建投房地产行业首席分析师苏雪晶在一份研究报告中表示，此种方式中，原农村集体经济组织仍然可以持有20%的产业配套物业，在配套物业中会有商业以及产业配套住房。而方案同时明确，这部分产业配套住房主要是保障性住房，主要是针对新型产业职工设定的租赁性用房。因此总体上看新方案对商品住宅市场影响也有限。

　　从上述几点来看，此次深圳集体工业用地流转试点虽然具有一定的地域性，也不是真正意义上的农村建设用地的上市流转。但是，自去年11月28日启动土地管理法修正后，短短两月之内，先是修正案获得通过，然后政策焦点迅速从征地补偿环节切换到集体土地入市，显示在推动城镇化的迫切需求下，中国土地制度改革的加速度已超出市场预期。

　　据媒体报道，国土资源部目前已部署开展“集体经营性建设用地流转指导意见”的研究工作，有望在2013年出台。指导意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定，触及集体经营性建设用地流转的很多关键环节。

　　无独有偶的是，海南省国土环境资源厅也研究制定了《海南省农民集体建设用地管理办法》，现已上报海南省政府审议。该办法对经批准纳入流转试点的农村集体建设用地，允许农村集体经济组织或者村民自主开发经营，用于旅游、农贸市场、标准厂房等非农业建设。

　　长江证券分析师王夏儒在分析文章中称，深圳的改革虽有特殊性，但仍具备很强的示范效应，可能倒逼其他地方政府也加快出台集体土地入市的方案。3月之前，可能还会有其他重要经济省份跟进。

　　他指出，本次文件虽未明确集体土地自由流转和小产权房等问题，但在“创新型产业用房“这一部分可以看出由政府征收、租赁、收购原农村集体经济组织集资房、城中村自建房或没收违法建筑的方式仍是主流，同时鼓励原农村集体经济组织利用非农建设用地和征地返还用地等存量土地，提供产业配套住房，提供租金补差政策鼓励房地产开发商参与产业配套房建设。未来小产权房合法化或逃脱不了这几条路径。

　　王夏儒认为，集体土地改革将是2013年的全年主线。中央的改革逻辑将遵循：土地确权、大幅度提高征地补偿、集体土地入市、小产权房问题、建立集体土地流转机制。据国土部披露，农村集体土地确权已基本完成90%，同时修改土地管理法的草案也于去年12月通过。他预计万众瞩目的《农村集体土地征收补偿条例》也将于今年两会前后出台。

　　作者：廖书敏来源第一财讯)