中国正经历史上最大规模人口流动 推动政府转型

　　流动改变中国

　　流动中的中国(上篇)

　　流动，是一个社会和民族的生机与活力所在。中国正经历着历史上最大规模的人口流动。2011年，我国人口城镇化率达到51.27%，城市人口历史性地超过农村人口，流动人口规模为2.3亿人。

　　流动不止改变乡村，流动潮涌整个社会。改革开放30多年来，各种社会资源依照市场法则重新配置，改革开启了城乡、区域、产业、阶层之间的横向与纵向流动，也催发了经济、民生、社会、文明的活力与希望。流动，无疑正在全面而深刻地改变着中国，我们翘首以盼的中国梦也因此而分外精彩。

　　流动之美

　　1991年，高中未毕业的湖南衡阳农村小伙李红平，跟着滚滚南下的打工潮，来到了广东东莞。他进的是一家服装厂，从最低层工种干起，生产服装的几十道工序都谙熟于心。“甚至机械修理我都会。”今年已经41岁的李红平，自豪地对半月谈记者说。

　　正是李红平这样千千万万的农民工，成为流动中国的前锋与主力。上世纪80年代初，对外开放政策使得沿海迎来了世界又一波劳动密集型企业转移浪潮这是流动中国的强大外力与历史机遇；而在中西部，人民公社的废除与联产承包责任制的实施，使得被禁锢的农民重获职业选择与迁徙的自由。两个因素交汇在一起，催生出“打工潮”。当时像李红平一样，被称为“打工仔”的农村外出青年，开始以眼神迷茫、背着蛇皮袋子、扒火车的形象走向陌生遥远的城市。

　　他们的行动创造了举世罕见的流动规模。2000年之际，中国流动就业的农村劳动力超过德国人口，而加上一部分拖家带口的非劳动力，相当于日本一国人口在流动。

　　中国流动的特色为他国少有。遍布高楼大厦的城市，是中国农民工寻找工作机会、追求人生梦想、拥抱城市文明的场所，可故乡却有他们牵挂的老幼和维系他们生存保障的田地。庞大的农民工徘徊于城乡之间，进退两难：农民职业的选择已是可以充分流动，而农村的集体土地制度以及与城市户口挂钩的社会保障、公共服务制度，却相对封闭保守。这种矛盾既使得中国成功避免了拉美国家的城市贫民窟，也遭受了“半城市化”带来的系列难题。

　　“拿起电话，眼泪就下来，两边的人都哭。”李红平至今记得20年前，下班后和工友跑到公用电话亭给湖南亲人打电话时的情景。回忆这些苦难，李红平并不悲伤。正是基于这些苦难，李红平才获得了娴熟的工业技能、顽强的生存能力以及迥异于祖辈的见识与命运。如今，大量农民工以告别乡土、决绝出门的勇敢，吃苦耐劳的品质，忍辱负重的坚持，在流动的大潮中，迸发出人性之美、奋斗之美、创业之美。

　　“人们越来越强烈感受到，这种农民流动，既区别于改革前的不流动，也区别于历史上农民为逃避灾荒、战乱而形成的难民潮。”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文高度评价，中国农民工进城争取职业选择权利、迁移自由的进程，是中国现代化进程中“最重大的事情之一”。

　　对美好生活的向往是流动中国的普遍内生动力。流动岂止在城乡？事实上，不仅仅是广大农民工，许多中国人的命运都在流动中得到了改变。跳槽求职的大学生群体、寻找投资之地的民营企业家群体、享受生活的旅游群体、异国圆梦的留学群体……流动大军的主体愈发多元，规模愈发壮观，范围愈发广阔。

　　人们至今还记得上世纪90年代初那惊涛拍岸的下海潮，大批以政府官员、教师和科研人员为主导的南下弄潮儿冲破单位体制的束缚，奔向沿海特区，开垦神奇热土，放飞斑斓梦想。那是一个“英雄不论出处”的年代，再艰苦的条件也没有人叫苦叫累，对成功的渴望时时都在激励着创业者们。如今，企业家二次创业、大学生自主创业、“海龟”回国高端创业等持续掀起阵阵热潮，他们在流动中创业，在创业中筑梦，画出了流动人生别具的弧线美、动态美。

　　综观改革开放以来的中国创业英雄，大多经历了跨越体制、职业、社会地位的过程。大学英语老师马云1999年辞去公职创办阿里巴巴网站，成为中国电子商务的开拓者。而正是那些勇于跨越壁垒、向上挑战的“马云们”，让中国在流动中重新焕发青春的活力。

　　流动，并不止于空间的横向“位移”，还衍生出社会阶层自下而上的纵向“势移”。2013年初，国家公务员局负责人透露，近3年来中央机关招考新录用的来自普通家庭的公务员达到了90%左右。尽管这一证明阶层流动自由的消息引发了社会争议，但无疑中国的阶层流动正向“橄榄形”社会步步迈进。

　　整个中国都处于巨大的流动之中。给交通带来巨大压力的春运大迁徙，像一面镜子映照出中国的流动图景。据国家发改委统计，春运人数自上世纪90年代以来，年均增长5.6%，近几年接近10%。2012年，春运人数首次突破30亿人次，今年则将超过34亿人次。

　　流动之利

　　当李红平从珠三角回到家乡工作，他的身份发生巨大的变化。香港老板在湖南郴州市安仁县投资建了一个制衣厂，任命他当厂长。工厂从规划到建设到装修，都由他负责，2012年开始招工运转。他还骄傲地告诉半月谈记者，淘宝网上可以看到他参与经营的店。20年拼搏奋斗之后，他的命运发生了可喜变化。

　　在流动中，中国人尤其是广大农民工获得了财富与改变命运的机会。上世纪90年代前后，每逢春节之际，地方报纸经常会刊载当地邮局收到多少来自沿海汇款的“喜讯”。2013年1月18日，国家统计局局长马建堂表示，2012年农村居民人均纯收入7917元，扣除价格因素实际增长10.7%，连续三年增收超过城市居民。农民收入增量源于三个因素，摆在第一位的就是打工收入增加。

　　流动，催生出“人口红利”效应，流动人口作为城市的劳动人口创造了中国GDP的20%左右。国家人口和计划生育委员会发展规划与信息司司长于学军说，流动人口分布在国民经济各个行业，在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，是推动我国经济社会发展的重要力量。

　　从地区而言，以珠三角、长三角为代表，沿海地区成了流动的最大赢家。浙江省东南部乐清市，是温州市首个工业产值超千亿元的县(市、区)，也是中国有名的“电器之乡”。全市总人口接近130万，其中有一半是外来人口；城乡接合部的学校里，75%都是外来民工子弟。

　　正从沿海向内地转移的劳动密集型产业，将使中西部也获得流动之利。国家发改委已批复皖江、湘南等数个承接产业转移示范区。紧邻广东的湖南郴州市近三年投资超过400亿元，新引进转移企业近千户，转移企业排队入驻。

　　湖南省在敞开大门的同时，以更为挑剔的目光承接着高端制造业、电子信息、新能源等产业。并非先发地区的长沙市汽车产业近年来迅猛增长，2013年预计产值过千亿元。长沙市经信委主任赵跃驷分析认为，重要因素在于中部的地理区位优势，可以减轻物流成本，从而吸引了许多著名汽车厂家的投资目光。

　　四川省已经从产业转移中获利丰厚。号称综合实力为“中西部第一高新区”的成都高新区，建成面积超过130平方公里，已经形成电子信息、生物医药以及精密机械三大制造产业。世界500强里已有200家落户成都。四川的人才优势以及正在改善的交通条件，让他们甚至可以“反梯度转移”其他省份了。

　　流动，是冲破旧体制、催生新制度的主力军。国家人口和计生委发布的2011年《中国流动人口发展报告》显示：50%的就业流动人口未参加任何社会保险；74.7%没有将养老保险转移到现工作城市；84.5%的劳动年龄流动人口无任何职业技术职称；3/4的流动人口家庭在流入地租房居住，房租超过流动人口家庭总支出的1/5；流动人口难以享受公共服务，缺乏权利代言机构。流动，成了中国体制滞后的提问者。

　　孙志刚事件，换来了收容遣送制度的废除，取而代之为救助制度；包括农民工子女在内的学生就学升学难，推动了义务教育阶段城区学校向农民工子弟开放，加速了异地高考政策的改革……根深蒂固的城乡二元体制、社会利益分配中的不公现象、僵化滞后的行政和区域间的种种壁垒，正在流动中被考问、瓦解和变革。

　　流动之势

　　李红平的投资方，多年来一直在珠三角办厂，在安仁县办厂虽只是投石问路，但在新建厂房的同时，还建了球场，并配合当地政府在厂区建好了廉租房。2012年，制衣厂的招工情况不太乐观，但李红平信心满满，他竖起三根手指头说：“3年后就是农民工返乡高潮！”

　　国家统计局对农民工的调查监测报告指出，2011年跨省外出的农民工数量减少，首次改变了多年来跨省外出农民工比重大于省内务工比重的格局。报告显示，东部地区仍然是农民工流向的主要地区，但中西部地区吸纳能力在增强。随着中西部务工收入增幅高于东部，东部和中西部地区务工收入差距在缩小。

　　农民工“回流”的根本原因不仅仅是沿海产业升级和产业转移。半月谈记者调查发现，从广东回流安仁县的务工人员，基本是本县和周边县的人。他们当中三分之一的人可以住在家里，每天骑摩托或电动车上班；农忙时节，工厂还会破例多放几天假。对他们来说，打工顾家两不误，空巢老人和留守儿童等问题也可以基本解决。

　　流动中国的速度，就像这个国家的增长速度一样，将从高速转为稳定。据国家统计局最新发布，作为世界第一人口大国，2012年中国15至59岁的劳动年龄人口的绝对数量减少了345万人，中国劳动年龄人口出现了相当长时期以来绝对数量的第一次下降。因为计生政策等的影响，中国过剩的劳动力供给正在减少，英国《金融时报》预测中国达到距城乡劳动力平衡的“刘易斯拐点”还有10年。业内人士认为，到底是多少年还有待商榷，但中国农民向城市流动的速度必然减缓是不争的事实。

　　劳动密集型企业将加速从沿海“回流”中西部地区。湖南省商务厅厅长谢建辉认为，我国东部沿海地区正在进行新一轮产业结构调整和优化升级，产业向中西部地区转移步伐加快。虽然沿海产业向内地的流动一直存在，但大规模转移的黄金期应该就在最近3到5年。

　　政府公共资源将加速向农村“流入”。在湖南省长沙县，超过一半的投资已经投向以小城镇为载体的乡村，乡村的路、水、电，以及文化服务、社会保障等与城区全面接轨。城乡分隔、城乡联系、城乡融合到城乡一体这是世界主要发达国家城乡关系经历的四个阶段。当城市化水平超过30%时，城市文明开始加速向乡村辐射；达到50%时，城市文明普及率有望达70%；而当城市化达到70%时，城市文明普及率将达100%，换言之，城乡一体化基本实现。

　　事实上，在经济发展先行一步的长三角、珠三角地区，探索城乡一体化之路已有多年，成为中国当今最富改革活力、最能体现时代发展特征的领地之一。作为西部地区的重镇，四川省会成都10年前就被赋予统筹城乡发展国家试验区的角色。如今，成都的农民即使进城居住，也可从乡村得到土地的收益。

　　2012年底，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在江西九江市调研时指出，发展最大的差距是城乡差距和区域差距，这也是现代化建设最大的难题。从城乡看，6亿多农民与6亿多城镇人口的收入差距超过3倍；从区域看，东部人均国内生产总值平均超过8000美元，中西部最低的地方只有1000多美元，差距是巨大的。逐步缩小这两大差距，是发展的潜力和富民的动力。

　　随着人、产业、资金等生产力要素从城向乡、从沿海向中西部流动，中国现代化的难题将得到缓解，不同群体、不同阶层、不同区域的利益矛盾也将逐步缓和。从这个意义上说，回流，无疑是流动中国的大势所趋。

　　流动挑战中国

　　流动中的中国(中篇)

　　滞后之弊

　　“中国，请停下你飞奔的脚步，等一等你的人民，慢点走，让每一个生命都有自由和尊严，每一个人都不被时代抛下，每一个人都顺利平安地抵达终点。”这是温州“7·23”动车事故后，在网络上广为转发和评论的一则微博。中国用30年高速发展，走完了发达国家百年左右的道路，一跃成为世界第二大经济体，用“飞奔”来形容一点不为过。只是，这样前所未有的速度是否超出了预期与承受能力，让社会遭遇前所未有的撞击？

　　在经济领域引以为傲的中国速度，在这个高速流动的时代，蕴藏着种种社会忧患。经济增长的高速度，社会流动的快速度，必然推动社会结构剧烈变化，旧有的社会秩序和利益格局、传统观念和价值观都面临巨大的冲击。

　　中国社会科学院2010年发布的《当代中国社会结构》报告显示，我国经济结构已经达到工业化的中期水平，但由于对社会建设的投入不足，社会结构调整滞后，还处于工业化的初期。这是当前中国最大的结构性矛盾，也是产生诸多社会矛盾问题的重要原因。报告明确提出：目前中国社会结构落后于经济结构大约15年。

　　著名社会学者陆学艺认为，由于我们缺乏经验和理论准备不足，没有及时对计划经济时代留下来的一些制度性障碍实行全面而深入的改革，如户籍制度、就业制度、人事制度、社会保障制度等，以改善民生为重点的社会建设欠账太多，上学难、看病难、住房难、养老难等问题依然突出。

　　前不久，21世纪教育研究院发布的《农村教育布局调整十年评价报告》中有关“农村平均每天消失63所小学”的报道引起了社会的高度关注。重庆云阳县是三峡库区移民大县，也是劳务输出大县。自2005年以来，其农村中小学减少近300所，学生减少6.8万人，但因行政命令而撤销的仅有4所，其他均是生源减少而自然“消亡”的。与此同时，城镇学校的学生人数却急剧增长，仅县城中小学在校生就从2005年的2.9万人增加到2012年的5.1万人。

　　“这样的人口流动速度完全出乎意料，我们感觉被"撵着走"，城镇化建设与开放的速度远赶不上流动的速度，确切地说，各地普遍都准备不足。”不少基层干部对半月谈记者坦言。云阳在新县城建设中，学校是按照3万学生的规模建设的，5年前就基本满员了，后来又新建两所学校，并对部分学校进行扩容，但仍然供不应求。

　　对立之痛

　　“为什么一个学生通过奋斗留在美国工作生活，是为美国作贡献，而一个孩子通过奋斗留在城市工作生活，却是抢占了资源？”最近，网络上这样一个疑问击中了很多人的头脑。同样是流动带来的结果，却因为当事人身份地位与现实境遇不同，而被区别对待。

　　无疑，当下的中国已经在快速流动中遭遇结构性“梗阻”：一方面，经济社会的转型对于流动的需求持续加大，而另一方面，制度的缺位与滞后、贫富差距的拉大以及机会的不均等都对流动产生了“反制”，构成紧张的矛盾冲突。

　　实践证明，社会发展的过程是利益结构不断调整的过程，科学的发展需要保证发展的成果被社会群体所共享，以及保障社会不同群体的合法权益不受侵害。复旦大学哲学系教授俞吾金说，当社会弱势群体觉得在发展中不能获得公平的机会，觉得在发展中被制度体系所排斥，或者他们不能获得必要的合法利益、公共服务和社会福利机会，这样一种被剥夺感是社会冲突的来源。

　　在这种大流动、大变局的时期，社会的复杂性前所未有，执政者对于社会的整合、管理的难度也是前所未有。在社会转型的压力之下，不少地方还是习惯于“穿新鞋走老路”，将创新社会管理等同于强化社会控制，沿袭计划经济时代的管控思维，认为社会越多元化，人口越流动就越要加强控制，试图利用现代科技、新的组织模式、强力的行政手段，把社会重新由多元整合到单一状态。

　　深圳大运会期间，警方在100天内，将8万余名“治安高危人员”清理出深圳。在一些部门眼中，所谓“治安高危人员”其实就是流动人口。发达地区一边享受着农民工的廉价劳力带来的经济增长，一方面又利用各种现实的或隐性的壁垒，阻挠外出务工人员融入城市。近年来，珠三角一些城市频繁发生外来务工人员与本地人员冲突的群体性事件，说明这样的对立情绪已在撕裂民间，社会处在一种紧张状态。

　　城镇化和人口大流动对中国下一步的最大考验就是防止出现“城市二元结构”，即：市民是市民，农民工是城市“边缘人”，二者之间有着非常鲜明的界限，阶层之间的误读和对立日渐走强。

　　从国外的教训看，上世纪七八十年代，拉美经济起飞，大量农民涌向城市，在处理快速城市化的时候，其社会政策出现偏差，没能很好地解决农民转变为市民的问题。于是，大量的农民未能融入现代城市文明，形成地域分割和族群分割的各类贫民窟，成为现代城市各类社会问题的多发地，从而阻断了现代化的进程。

　　支点之缺

　　就业与教育是底层人群向上流动的两大支点。没有充分而稳定的就业，无业失业大学生、低收入者、进城农民工等底层人群就很难改变其社会经济地位。一些城乡低保户最迫切的希望是政府能提供就业岗位，给他们用自己的双手改变命运的机会。重庆力帆集团董事长尹明善曾说，如果数量庞大的穷人很难通过就业改变生活状况，这是十分危险的。

　　现代社会主导社会向上流动的最重要的机制就是教育和因教育获得的技能。四川省社会科学院研究员胡光伟认为，中国教育的公平性不足是造成“代际继承效应”增强的重要因素。

　　当前，靠读书改变命运似乎难度越来越大，特别是大多数农民工二代遭遇前所未有的发展瓶颈，能够通过高考接受重点大学高等教育的凤毛麟角，且就业前景不甚乐观。这些寒门学子，即便是举家砸锅卖铁供其毕业，就业中也面临“陪考”、面试被刷、体检不合格等挫折。

　　“考不上公务员考事业单位，考不进事业单位就想办法去国企，去不了国企去民企，否则只好回家种地或继续父母辈的流动打工。”上海理工大学学生吴婧韬认为，底层群体靠个人努力改变命运的难度加大，子女要通过教育、就业等正常渠道进入更高层次，比如公务员、经理人员、专业技术人员等阶层的难度也越来越大，父母职业、家庭收入、家庭社会关系等因素对个人发展的影响明显增强。

　　在城市接受高等职业教育的，就业起点很低且晋升通道狭窄。2012年7月，上海市教育科学研究院公布的《高等职业教育人才培养质量年度报告》显示，2011届全市高职院校毕业生中，有超过50%的学生与流动人口相关(12.7%来自于贫困地区，22.2%来自于西部地区，16.2%来自于民族地区)。尽管这些毕业生半年后的就业率高达89.6%，与本科毕业生就业率基本接近，但其就业输出领域主要集中于“建筑业”(10.5%)、“媒体、信息及通信产业”(8.6%)、“零售商业”(7.7%)等技术一线岗位，毕业半年后平均月收入为2482元。

　　割裂之伤

　　“每一个人的故乡都在沦陷。”如今，追忆失落的乡村成为一种集体乡愁，相关的文章与影视剧引起了社会广泛的共鸣。在某网站的一项调查中，有67%以上的网民认为，自己的故乡已经“沦陷”了。以家为核心衍生的社会网络，是中国人传统的伦理、道德、风尚建立的基础，没有家就没有了精神的归属。

　　“对于家乡的记忆，是凝固在物质基础上的共识。而今天高速的人口流动和城市化建设，一定程度上把我们原有的城市和乡村文化破坏了。”同济大学国家历史文化名城研究中心主任阮仪三认为，以前我们的城市、城镇、乡村都有着鲜明的本土特点，无论城市还是农村，其规划和天文地理、生态环境都息息相关，其发展是有生命力和规则的，体现出人与自然、人与人和谐相处的观念；如今，大量人口涌入城市，而城市扩建配套的制度设计和科学整体的规划相对滞后，城市变得更加拥堵和混乱，相当一部分乡村也变得日益颓败和凋零。

　　农村青壮年大量流失，使一些传统乡村社会结构趋于瓦解，农村不仅是一个“残缺”的社会，也是一个对青壮年没有吸引力的社会。最近，半月谈记者走访西部一些劳务输出大县发现，农村学校中留守儿童比例低的有30%，高的达70%以上，且平均有两年以上没有见过父母。尤值得注意的是，留守儿童出现了“代际传承”，即留守儿童的孩子仍然是留守儿童。

　　在秦巴山区集中连片贫困区的山村，记者碰到不少20岁出头、初为人父母的年轻人，怀抱着刚几个月的小孩，他们是过年回乡来照顾孩子的。对于未来，他们说：“最多在家里待一两年，等小孩大点，就留给父母带，然后自己回到城市打工。”

　　“房子拆了、河水臭了、农田废了，还回去做什么？”大批农民工和他们的家庭，因为制度性因素融不进城市，同时又因生存和发展逐渐远离乡村。这种大规模、长期的家庭分离，几乎已经持续了两代人，并且还将持续下去。两代人在缺乏父母之爱的环境中长大，对于他们心理、性格与行为所产生的影响实难估量。

　　大规模流动的浪潮不仅卷走了农村的青壮年，而且让乡村传统道德与价值观发生裂变，割裂着乡土社会的根基。社会学家阎云翔在《私人生活的变革一个村庄里的爱情、家庭与亲密关系》一书中，称这种变化为“父母身份与孝道的世俗化”。他说，当传统文化机制被破坏，孝道观念便失去了文化与社会基础。儿女根据市场经济的新道德观来对待父母，两代人关系更多是一种理性交换，双方必须互相对等地给予。这一点，“最终埋葬了孝道”。

　　在养老问题上，这一点得到了最直观的体现。过去农村是“养儿防老”，谁要是“孝道有亏”，在乡村的熟人社会中就抬不起头来。但现在“儿”进城了，也许一辈子都不会回来了。城乡撕裂产生的结果之一，是农村留守老人成为“被遗弃的一代”，流动人口随迁子女成为“回不去的一代”。

　　流动的浪潮不可避免，城镇化的进程不可止步，但如何让乡村在现代化进程中找到自己的位置，让城乡文明不至于割裂，在培育新市民文化的同时发育新乡村文明，却是我们必须要面对的问题。

　　流动考问中国

　　流动中的中国(下篇)

　　当下中国，比任何时候都更需要以顶层设计思维来完善“流动中国”的制度设计，推动社会改革。横向流动的解决之道在于：流动人口的治理逻辑必须让位于城市移民的权利逻辑，实现向“移民社会”的转变。纵向流动的出路在于：切实减小收入分配差距，培育壮大中等收入阶层，激活固化的社会结构，畅通底层群体向上流动的渠道，提升社会整体活力。

　　“移民社会”：打破户籍瓶颈，加快流动人口市民化

　　半月谈记者调查发现，当下城镇化发展内部“二元结构”的矛盾日益凸现，这种矛盾既包括城镇居民与流动人员及其随迁子女在生产生活条件上的差异，也包括城镇棚户区困难群体与大多数市民在社会资源分配上的差异。特别是住房、教育、医疗、就业等社会保障难题，持续困扰着城市流入人口。

　　先后当过水泥工、电工、电梯维修工的李明宇今年43岁，一家四口从河南迁移到上海已有10余年，至今租住在仅19平方米的老公房“格子间”内。李明宇说，大多数城镇的外来务工人员尚未成为保障房安居工程特别是公租房建设的受益者，实际操作中还存在户籍等许多条件的限制。

　　2012年底，京沪粤等地纷纷出台异地高考方案，均与户籍管理制度挂钩，设置了较高的门槛。这一结果与广大流动人口的期望相去甚远。他们对解决随迁子女在流入地读书主要有三个方面的诉求：一是放宽非户籍常住居民及随迁子女的认定条件，二是配套取消对随迁子女入托、上小学、参加中考的限制，三是尽快公布方案的具体实施时间。但目前从实际情况看，多数地方难以完全满足。

　　引导人口横向有序流动，关键是使人口分布与地区的产业布局、资源环境承载力相适应。现行的户籍管理制度已不能适应我国人口流动与城镇化发展的新趋势，应当逐步实行按城镇实际常住人口来确定资源配置的改革思路，特别是在经济体量大、就业机会多、公共资源相对丰富的地区，将流动人口逐步纳入城市的资源配置范围内。

　　传统的户籍制度，是以“饥馑时代”的商品粮供应为标准划分为农业和非农业人口，由此形成一整套管理办法，对农村人口进入城市设置了较高的“门槛”。复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远说：“这些人口中的多数长期居住在城镇中，但因为没有当地城镇居民户籍身份，不仅造成城市内部的分裂，也限制了城市化的进程。”

　　“最为根本的措施就是以城市移民政策逐步取代流动人口管理政策，实现基本公共服务的均等化。”复旦大学移民政治与城市基层治理研究专家熊易寒认为，流动人口的治理逻辑必须让位于城市移民的权利逻辑，用公共服务资源作为流动人口红利的补偿，使其享有与原居民同等的公民权利。

　　户籍制度改革是一个难度很高的系统工程，与户籍制度相关联的社会福利体制、公共服务体制、农村土地制度、中央和地方的财政体制，以及不同行政区管理的分割相互嵌套缠绕。只有逐步解开缠绕在城市户籍改革上的“绳结”，才能实现从城乡二元结构的制度架构转向城乡整体发展的制度架构。

　　所以，以户籍制度改革为杠杆，实现城乡制度框架的重构是未来改革的核心。具体的改革方略应分为四个相互依存的步骤：使城乡就业、教育培训、健康服务、居住住房等社会福利体制逐步和户籍制度脱钩；对非户籍流动人口渐进式地增加社会福利，逐步增加公共服务的属地化和均等化；通过周密的入户条件设置，有序扩大从外来移民到本地市民的逐步吸纳；推动与户籍制度相联系的城乡之间、区域之间的综合配套制度改革。

　　2013年1月19日，全国公安系统厅局长会议传出好消息，公安部将按照中央部署要求，以推进农业转移人口市民化为方向，以推动基本公共服务常住人口全覆盖为牵引，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况，积极作为，会同有关部门有序推进户籍制度改革。

　　“公平社会”：激活社会阶层新结构，拓展纵向流动空间

　　梁漱溟曾说，向上创造就是灵活奋进，这是人类生命的胜利。曾获得奥斯卡多项大奖的电影《贫民窟的百万富翁》，亦宣示了一种穷人向上的梦想。

　　然而，最近网络上的不少舆论却引起了很多人的反思：农民工的孩子还是农民工，寒门难出贵子。草根社会群体很少有机会成为富人，“拼爹”社会里“屌丝”实难“逆袭”。

　　流动中的中国，草根阶层占据“半壁江山”。如果他们不能实现向上流动的梦想，贫富差距不断扩大，压力和不满就会在社会底层集聚。打破户籍限制，推进流动人口与本地市民公共福利均等化的同时，如何保障社会底层的流动人口有更大更自由的生存发展空间？

　　2012年11月29日，中共中央总书记习近平在国家博物馆参观《复兴之路》陈列展时阐述了他对于“中国梦”的理解。对于很多草根而言，“中国梦”的实现或许就是能够“平视”那些长久以来“仰望”的东西，能够凭借自身的拼搏和才华改变命运。2012年最火的娱乐节目如《中国梦想秀》《中国达人秀》等都在努力营造这样一种向上流动的可能氛围：个体命运引发的围观与反思，最终成为推动社会变革的重要力量。

　　不可否认，一个流动性强的社会，容忍度就会高一点；流动性比较弱的社会，容忍度就会比较低一点。研究发现，社会不能容忍的关键并不是贫富差距，而是社会缺乏流动性，是贫富差距背后的不公平。比如垄断性行业的过高收入、体制内外单位的资源分配不合理、权力部门的渎职懈怠、富人的骄奢淫逸等等。

　　社会底层的人口不能通过合理的制度性安排实现向上流动，由此造成的断裂是社会不能容忍的。贫穷本身并不可怕，贫穷被阶层性地固化下来、被代际性地转移下去才会产生问题。只有重视贫富差距背后的制度问题，从而继续推动改革，才能有助于实现更加公平、健康和有序的阶层流动和社会发展。

　　专家普遍认为，激活社会阶层新结构，就是不断形成橄榄形的稳定的社会结构。为此，应从三个方面着力：第一，应继续推进新型工业化，在一定阶段内或者在一定区域内继续推进劳动密集型工业的发展，以提供更多的就业岗位；第二，清理针对流动人口的各种不公正的就业政策，建立城乡统一的医疗和养老保障体系以及覆盖全体居民的最低生活保障体系；第三，打通教育、人才遴选、创业等向上流动渠道，破除垄断行业壁垒，着力营造公平竞争的市场环境。

　　2013年1月16日，陕西省委书记赵正永透露，今年陕西将从一线工人和普通农民中选拔干部，并探索从一线选拔干部。猛将多发自卒伍，干部之门向工农敞开既可以不拘一格选人才，也为基层向上流动打开了通道。

　　在破除垄断壁垒方面，应在产品市场和劳动市场上营造公平竞争的市场环境，缩小由垄断形成的收入分配不公和发展机会不均等。法国图卢兹第一大学产业经济研究所高级访问学者陈钊教授说，政府应尽量避免对市场的直接干预，同时，在劳动力市场应将提高社会底层流动人口的教育培训水平作为长期而根本性的对策，着力解决外来农民工的“能力贫穷”问题。

　　如今，广东省已连续两年推行“圆梦计划”，1万多名新生代外来务工青年在有关部门和社会资助下，享受以远程教育为主的高等学历教育。广东团省委副书记陈宏宇说，外来务工青年们有梦想、有激情，但面临着各种生活和事业发展的压力，“圆梦计划”就是要为他们打开一扇向上的窗户。

　　除了学历和岗位技能培训，一些沿海发达地区已开始探索对农民工进行城市文明素养的可持续培育。近年，浙江宁波市北仑区向所有外来务工者发出“学习总动员”，建立了200多个“新市民”读书会，区政府给每个“新市民素质工程点”都设有一个流动读书站。

　　“民本政府”：创新社会政策设计，推动政府转型

　　2012年底，京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市和省会城市开展了PM2.5和臭氧监测。通过这一渠道，人们看到了一个严峻的事实：一些大城市的空气污染指数都在三级以上，污染源以生产生活中大量的煤油燃烧排放污染物为主。问题由此浮出水面：大规模的流动人口聚集，让一些城市不堪重负，衍生出包括环境污染等在内的大城市病。

　　这考问着政府，该怎么办？专家指出，创新社会政策是求解流动之困的关键，推动政府职能转变、规范政府行为、缔造真正意义上的“民本政府”则是解决包括环境危机、治安危机等在内的流动中各种社会问题的总钥匙。

　　首先，政府部门必须做好引导人口合理流动的规划。特别是针对东部沿海发达地区和各地人口聚集度高的大城市，在一段时期内要努力制定和完善相关的社会、经济政策，推进人口问题的综合治理，加强环境保护和资源利用的整体规划，缓解人口和经济增长与资源有限性之间的矛盾。要通过实施合理的产业布局，改善城乡发展环境，抑制经济增长中的负效应。

　　复旦大学世界经济研究所所长华民认为，当前，中央决定对渤海湾、苏北、海西、海南岛和北部湾等中国沿海地区进行战略性开发与发展，这意味着我们正在按照客观经济规律把人口与其他各种要素分散配置到更多具有贸易机会的沿海地区。其好处是有助于从宏观上提高资源配置效率，缓解部分东部沿海地区人口与资源配置压力。

　　其次，发展教育是流动人口综合治理的长远之策。教育部“长江学者奖励计划”特聘教授、上海经济学会副会长袁志刚说，劳动者就业机会与收入的扩大主要通过两个途径：一是通过政府在税收再分配上做文章；另一个更重要的途径是政府加大教育投入。如增加高等教育中公费教育人数的比重，加大对低收入阶层的教育扶助，完善教育投资信贷市场等。

　　第三，注重社会保障制度设计的均衡性。逐步弱化收入再分配的企业责任，强化政府责任。复旦大学公共经济研究中心副主任何立新认为，要调整财政支出结构，发展能吸纳农村剩余劳动力的产业，建立覆盖城乡居民的社会救助制度以及促进城乡劳动力流动的社会保险制度；要加强财政对就业困难者以及低收入者的补助力度。

　　第四，推动政府职能聚焦在生产“公共品”上。任远认为，目前我们的社会治理主要是依赖政府，但当下中国的流动“梗阻”意味着政府不应把大量的税收资源一味用于产业升级，而应该回归政府应有的职能，将主要资源用于生产公共品，如发展教育、医疗、社保等。 (来源：半月谈)