李凤章：保障农民地权是一号文件核心精神

　　近日公布的2013年中央一号文件，立足于农村空心化加剧、妇孺老人留守、各种要素流失、利益诉求日益多元的现实，明确了多予少取、反哺农村的政策选择，具体规定了推动农村经济发展和社会转型的若干措施，是一份符合实际、立意高远、具体详实的惠农文件。而于众多头绪之中，地权保护无疑是进一步落实这一文件的总抓手。

　　第一，地权保护是进一步实现农业现代化的根本要求。目前，我国农村土地零碎化严重，需通过市场实现规模效应。文件强调，要进一步稳定承包经营权，研究其长久不变的具体形式，并要求5年内完成承包经营权的确权登记发证，这显然是在为承包权的市场交易铺路。

　　文件强调，要大力发展多种形式的新型农民经济合作组织，吸引社会资本投资农业。而这一新型主体如果要坚持个体农民在自愿基础上的合作，而不是权势者吞并弱者的大鱼吃小鱼，如果要坚持农民共同投资、共同分享财富增长的和谐共生，而不是以贫富差距继续扩大为代价的简单化规模生产，那么，就必须充分尊重合作主体的土地财产权和投资自由。

　　文件重申，严格保护基本农田，严禁擅自改变农地用途。而现有土地征收按照原土地用途补偿的规定，本质上是通过剥夺农民土地的开发权，来换取城市居民和国家的粮食安全。实践证明，这种罔顾农民土地开发权利益，简单依赖行政管理和制裁的粗暴做法，根本无法达到保护农地的目的。从这一角度说，文件强调要加大农业补贴力度，完善主产区利益补偿和耕地保护补偿，就绝非政府对农民的恩赐，相反，是对农民土地开发权的赎买。相较于原来不承认农民土地开发权的做法，这实在是一大进步。

　　第二，地权保护也是实现城镇化的重要基础。文件特别指出，城镇化不是简单的农村土地的城镇化，而是与农业现代化配套的农民的城镇化。但要让有一技之长、能在城市立足也愿意在城市发展的农民摆脱对土地的依赖，安心于城市，要让更多留守儿童、妇女和老人不再饱受亲人分离的痛苦，也能够团聚在城市，就必须允许农民将土地承包经营权和宅基地使用权等置换为进城创业的资本，给他们投资的能力，而不是只允许他们赤条条地来城市出卖劳动力以换取微薄的工资。

　　为此，必须允许土地承包权和宅基地使用权的转让和抵押。有人担心，这会使农民丧失土地的保障，这种担心并无道理。

　　首先，交易自由，恰恰表现为农民在自身收益、风险评估基础上的慎重选择，可有效杜绝“崽卖爷田不心疼”，强制将土地转为廉价社保情形的发生。

　　其次，农民在转让承包权或者宅基地使用权的时候，完全可首先在承包权或宅基地使用权之上为自己设定一份第一顺位的年金抵押权利，即无论该土地被转让予何人，受让人均有义务每年向原权利人支付一定数额的金钱或实物，作为原权利人的基本生活保障。如果受让人未能履行债务，则年金抵押权利人可以将该土地承包权或宅基地使用权拍卖或者收回。

　　这样的设定，在保障权利人基本生活的同时也会盘活土地。如果没有这种交易自由，而是继续禁止承包权和宅基地使用权的转让和抵押，无论对各类金融机构的涉农贷款提供何种优惠，其结果必将是大量的政策补贴和优惠在各级官僚体制中渗漏于无形，银行仍然会因农民担保的匮乏而惜贷甚至拒贷。

　　而即使政府的优惠政策使农民获得了贷款，担保责任的欠缺也会使农民的内在约束大为弱化，从而刺激违约拒不还款情形的增加。

　　再者，城镇化与土地的集约利用，乃至对耕地的保护，都要求改变现有一户拥有一处宅基地的政策。一号文件特别强调，不得强迫农民上楼。那么，农民如何能自愿上楼呢？重要途径之一就是使农民成为存量宅基地或建设用地的开发、收益主体，使农民通过引进资本或自筹资金来建设多层甚至高层住宅，这就要求开放宅基地使用权和建设用地使用权的转让和抵押。

　　如果一方面否认农民通过转让和抵押宅基地使用权、建设用地使用权，获取融资以自我开发、自我收益的能力，一方面又强调“不得强迫”，其结果只能是“农民用不了，政府拿不来”，农村土地的集约化将陷入僵局。或者干脆，就像今日的小产权房一样，违法用地和违法交易各行其是，法律公信力受到严重削弱。

　　第三，地权保护也是加强村民自治、保护农民利益的重要途径。村民自治的程度，依赖于村民约束村干部胡作非为的能力。在宗族势力依然强大的农村，这就意味着，用脚投票远比用手投票更为重要。必须赋予那些不屈服村干部专权的村民以变卖土地、带着收益离开的权利，这就要求必须强化个人的土地使用权及其交易自由，而不是继续强化实际上是在村干部直接控制之下的集体土地所有权。

　　没有这一点，所谓“用手投票”，就只能是“对村干部的违法和专权进行背书并为之买单的权利”；所谓“村民自治”，也将异化为村干部的任意而治。

　　不仅如此，土地财产权还是约束政府权力的基础。土地财产权的稳定和受保护，本质上是政府权力的受制约和自我克制。如果征收依然可以随意违法，如果土地规划依然可以排斥土地权利人的参与而只是官员的单方决定，如果补偿依然可以打白条，随意减少、克扣和截留，土地权利根本就是一句空话。

　　宏图既张、方案已定，剩下的关键就是落实。我们欣喜地看到，一号文件明确地提出：建立“权属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。这十六个字，针对的是“集体土地所有权”实际上归属不明、无人负责的沉疴；指向的是农民土地承包权和宅基地使用权、建设用地使用权处分自由被剥夺、违法小产权房遍地开花的囧状；直面的是在一些地方，政府权力对农民土地随意征收、违法无忌的跋扈，高屋建瓴地突出了土地权利这一总抓手的至关重要性。

　　抓住这一总抓手，不断地夯实土地权利、开放土地流转，实现政府从土地利用的计划主体到规划主体的转变，让土地财产权人和政府各安其位，充分尊重农民的自主创新，就是抓住了三农改革的牛鼻子，可以收到事半功倍的效果。而对待农民土地权利的态度，也成为检验各级地方政府对党的政策是积极落实还是阳奉阴违的试金石。

　　作者系上海大学法学院教授

　　来源：东方早报

　　作者：李凤章