我国城镇化率超50%被指高估 体制成最大障碍

《财经》杂志2013年第5期封面

　　清障城镇化

　　以改革红利释放城镇化潜力，把城镇化最大潜力和改革最大红利结合起来，形成叠加效应，中国经济就有持续的发展动力

　　城镇化是中国“最大的内需”，城镇化是未来中国经济社会持续健康发展的……2001年写入国家五年计划纲要的城镇化战略，从未被如此重视，并被置于如此高的地位。特别是中共十八大召开以来，全国上下对于推进城镇化的热度前所未有地高涨。

　　什么才是城镇化之真义？真正的城镇化应该解决什么问题？

　　美国三一学院文贯中教授认为过去的城镇化丧失了内生性，改革开放30年来，政府替代市场成为城镇化的主角，它排斥了民众基于自利、自愿的参与，城镇化走上“化地不化人”的歧路。

　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长蔡提醒，推进城镇化的澎湃激情需建立在对城镇化内涵的准确理解之上。中国城镇化的核心应该是农业转移人口进入并落户于城市，享受基本公共服务的普照之光。

　　中金公司首席经济学家彭文生注意到中国的“人口红利”期已经步入尾声，人口结构变动带来经济供给面改善的特殊历史时期已经结束，供给扩张将成为未来城镇化的新瓶颈。同时，需求端也面临改善结构的挑战。

　　过去的城镇化之路渐行渐窄，新一轮城镇化当有新视野、新思路。“城镇化是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。”国务院副总理李克强日前指出。

　　有学者建议应推进户籍制度改革，打破阻碍劳动力自由流动的藩篱，实现农民工的市民化；也有学者建议推动土地制度改革，恢复城镇化的内生性，缩小城乡收入差距，摆脱“化地不化人”的窘境。

　　全国城镇化工作会议正在积极筹备，城镇化发展总体纲要也正在编制。在新一轮城镇化即将开启之际，反思过去，正视现状，重寻城镇化之真义，觅求可持续的城镇化路径，正当其时。

　　——编者

　　目前中国最大的内需就是发展相对滞后的城镇化。要把这个潜能释放出来，还需要深化改革

　　改革助推城镇化

　　“城镇化是最大的内需，要把这个潜力发挥出来，还要靠改革。”国务院副总理李克强在2012年12月一次调研工作座谈会上如是说。

　　在过去四年多，这位曾经做过农民、当过村长的副总理，多次提及推进城镇化建设的重要性、必要性和坚定决心。

　　中国城镇化滞后工业化已成不争事实，衡量城镇化水平的指标——城镇化率(城镇人口占总人口的百分比)刚刚超过50%，远低于发达国家近80%的水平，差距明显。

　　而如果继续按照每年1个百分点的速度增长，2015年中国城镇化率将超过55%，到2020年将达到60%。每年将有1000多万农村人口转移到城市，在李克强副总理看来，这正是中国经济平稳快速发展的动力源泉所在。

　　十八大再次明确了城镇化发展战略，可以说中央领导层推进这一战略的决心不可谓不大，但是要实现上述目标实属不易。首先，厘清过去城镇化建设中的错误观念、扭转错误行为，并非一日之功；其次，诸多体制障碍和政策障碍，如户籍制度改革、土地管理制度改革，都在阻碍城镇化的推进，而要实施彻底的改革，又牵一发而动全身。

　　和以往城镇化之路不同，新一届领导集体正在探索一条更加适合中国国情的新型城镇化之路。力挺这一战略的李克强副总理强调，新型城镇化不再是简单的城市人口比例增加和面积扩张，而是产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等由“乡”到“城”的转变。

　　现状：城镇化率被高估还是低估

　　1858年马克思在《政治经济学批判》中最早提出了城镇化概念，马克思提出乡村城镇化，而“不要像古代那样，城市乡村化”。百年之后，中国官方全力推进城镇化进程。

　　2001年公布的“十五”计划纲要中首次提出实施城镇化战略。十年后，中国城镇化率达到51.27%，这意味着13亿总人口中，城镇居民和农民各占一半。

　　和自身相比，中国的城镇化进展速度相当惊人，因为在1978年城镇化率仅为17.9%。但和发达国家相比，差距十分明显，仅相当于这些国家上世纪四五十年代的水平。

　　对各国城镇化进程研究后会发现，城镇化率不会达到100%，一般都会在80%左右停滞不前，达到这一峰值后，部分国家会出现城市人口向城郊逆流的现象，城镇化率会有起伏。由此可以推断，未来数十年，中国城镇化率尚有接近30%的提升空间。

　　正如城镇化的提法独具中国特色一样，城镇化过程中面临的问题也颇为独特。在51.27%的城镇化率背后，是其他发达或发展中国家不曾有过的经验和教训。

　　中国城镇化率被高估，因为51.27%的城镇人口中包括了那些在城市居住半年以上，但是没有真正享受城市居民待遇的农民工。国家统计局公布的数据显示，2011年全国农民工总量超过2.5亿人。

　　通过不同方式测算的全国城镇人口数量，也可以发现城镇化率被高估的迹象。

　　按照2011年城镇化率测算，全国城镇人口应为6.9亿。但如果按照总人口13.5亿减去农村户籍人口9.3亿来算，全国城镇人口实际只有4.2亿，两者相差竟高达2.7亿。

　　51.27%的城镇化率之中，还包括了被人为拉高的“半城镇化”部分。有些地区为了提高行政级别，争取更多权力资源支配，人为提高城镇化率，通过行政区划调整将县改市(区)、乡改镇，扩大了城镇人口比重，原先的农民顷刻间变成城镇居民，但是名不副实。

　　那么，城镇化速度高低究竟如何衡量呢？

　　城镇化是工业化发展到一定阶段的必然结果，工业化通过拉动就业、增加收入、改变土地形态等方式影响城镇化，两者具有极强的关联性，在统计上一般将城镇化率与工业化率(工业增加值占经济总量中的百分比)比较来看。

　　2011年全国城镇化率为51.27%，工业化率为46.8%，直观来看，城镇化率高于工业化率。但是从全球来看，实际上中国的城镇化远远滞后于工业化，并非理想的“两化”(工业化、城镇化)协调发展。

　　世界银行[微博]数据显示，2010年全球平均城镇化率为50.9%，与中国相当，但是工业化率为26.1%，远低于中国。中国“两率”(城镇化率与工业化率)比值为1.09，全球的平均比值为1.95。

　　北京大学国家发展研究院周其仁教授曾于2012年5月撰文分析了中国及主要发达国家“两率”比重，周其仁认为，从大图像来看，中国工业化推进城镇化率的提升，远不及全球平均水平，他认为中国工业化超前、城镇化滞后的结论。

　　如是观之，中国城镇化提高空间巨大。但是，我们并不能据此得出未来城镇化速度会很快的结论，因为在劳动力供给和需求两端均存在制约因素。

　　理论上来说，城镇化水平提高既取决于农村可以提供的富余劳动力数量，也取决于城镇可以提供的就业机会。从供给角度来看，中国人口结构正急速变化，人口老龄化趋势严重，农村富余劳动力数量将会收缩。从需求角度来看，中国经济增速下滑，吸收就业能力下降也是必然。

　　未来城镇化的成本会更高，仅高房价一项，便会将很多人阻拦在城市大门之外，更别谈对外来人口的就业歧视、子女上学、社保地区分割等问题。因此，不可过分高估城镇化对扩大内需和经济增长的拉动作用。

　　模式：大城市还是小城镇

　　对于一个城镇化水平偏低的国家来说，推进城镇化的重要性、必要性自不待言，那么接下来如何在现有基础上推进有速度有质量的城镇化呢？以往城镇化战略中有哪些教训值得反思和避免？

　　城镇化的过程是农业人口向非农产业转移就业的过程，换言之，城镇化的核心是农民转移就业，农民转变身份。在这个过程中，就业是前提，市民化是结果，无视这个逻辑，便会在城镇化的道路上迷失。

　　改革开放以前是城镇有吸引就业能力，但是极“左”政策限制了劳动力流动，国家为优先发展重工业，限制农民进城成为“工人老大哥”，因此改革开放前29年，农民转移规模和城镇化率极低。

　　上世纪80年代，乡镇企业得到快速发展，此时国家实施农民离土不离乡的就业转移政策，90年代开始出现农民跨区流动就业，即农民工进城打工，此后发展为农民的主要就业形式。一部分农民借此在城市安家落户，另有一部分通过上学、当兵等方式实现了身份的转换。

　　劳动力的自由流动经历了从限制到允许、鼓励的过程，正是这一要素的流动才造就了近十年城镇化每年以1个百分点的速度增长，大幅缩小了与世界平均城镇化率的差距。

　　城镇是城镇化的载体，中国的城镇包括了县及县级以上城市和农村性质的小城镇(全国共有近2万个建制镇)。在过去30多年，关于城镇化究竟以何种模式发展——是发展小城镇还是大城市，一直争论不下。

　　国务院发展研究中心“中国特色城镇化战略和政策研究”课题组一位专家认为，纵观各国城镇化模式，主要分为两种类型，一种是超大城市(日本)和中心城市辐射型(韩国)为主的集中式城镇化模式，另一种是以中小城镇主导型(德国)为主的分散式城镇化模式。该课题组认为对中国而言，集中式模式更具优势。

　　但是，在政策层面上，中国一直鼓励的是后一种城镇化模式。

　　上世纪80年代开始，国家鼓励发展小城镇，1982年全国城市规划会议明确提出执行“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的城镇化方针，1998年中央提出“小城镇，大战略”，发展小城镇是主要政策取向。中国之所以取“城镇化”弃“城市化”的表述，也与此有关，意在鼓励小城镇发展。

　　这样的政策出发点是好的，但是并未取得预期效果，相反，这种政策反而阻碍了小城镇的发展。今天人们看到的小城镇多数属于农村集镇性质，聚集效益差，转移农村人口作用有限，不利于真正实现城镇化。

　　在现行行政架构下，小城镇也难以获得很好的发展。由于小城镇行政级别低，所获得的资源很少，更多的资源流向行政级别更高的大城市。

　　从就业角度来看，大城市吸纳就业的能力最强，中小城市次之，小城镇居后。因而发展小城镇并非城镇化的理想路径选择。可以说，过去的城镇化过程中走了一些弯路。

　　从“十五”计划开始，城镇化发展方针表述有所变化，即大中小城市和小城镇协调发展，但是鼓励发展小城镇的思路仍未改变。“十一五”规划延续了这一思路。

　　2月1日，在全国工商联举行的民营经济发展形势分析会上，经济学家厉以宁教授称，城镇化是当前中国的最大机遇，但是必须走新路，不能和过去西方国家的城镇化一样，将人口集中到大城市，不符合中国国情，因为没有那么多就业机会，而且还有住房问题。

　　在厉以宁看来，中国的城镇化应该分“三步走”——老城区+新城区+新社区。现有的老城区，工厂该迁出的迁出，棚户区该撤掉的撤掉，形成新的居民区和商业区；工业园、开发区、物流园区等同样可以发展成为现代化的城区，居民也可居住，这样形成了新城区，新城区很多是在镇的周围兴起的。

　　“不要忘记新社区，这几年国家和地方政府建设社会主义新农村，新农村实际就是未来的新社区。”厉以宁认为，对其要进一步园林化，垃圾回收、污水处理、公共服务要到位，社会保障一体化。如果做到这些，就是中国的城镇化。

　　国务院发展研究中心课题组建议选择以大城市为依托、以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的集中式模式。这一建议被采纳、吸收，在“十二五”规划和即将出台的城镇化发展总体纲要——《全国促进城镇化健康发展规划(2011－2020年)》中均有体现，全国20个城市群将构成中国未来的城镇体系。

　　在就业为先、市民化为本的主导思想下，变革城镇化发展模式，是对过去城镇化之路的纠偏，也是新型城镇化之路的一个“亮点”。

　　改革：清除体制之障

　　“体制问题是城镇化最大的障碍。”多年研究城镇化的专家程必定的这句话颇具代表性。在中央力推城镇化战略之际，推动相应的体制改革迫在眉睫。

　　以呼吁多年的“镇改市”为例，东部沿海地区有些镇发展非常快，人口规模大，GDP、财政收入已经相当于北方地区的地级市，但是仍是镇级管理，功能定位与其庞大的经济总量和繁重的社会管理任务严重不匹配。

　　针对这些经济发达镇“身大衣小”“脚大鞋小”的问题，有人提出“镇改市”的建议，认为有利于调动中小城市加快推动户籍制度改革进程的积极性。但是在目前城市间行政管理体制下，一直未能突破政策禁区。

　　市级行政单位的设立标准高、程序严格，按照规定，由民政部报国务院审批。上世纪90年代曾出现一波设市热潮，当时国家为了及时控制，不再批准设市，一位熟悉当时决策背景的专家介绍说，当时控制一下是对的，但是经过这些年发展，应该有所调整。

　　比起行政管理体制对城镇化扩大的制约，户籍制度改革、土地管理制度改革更为迫切，难度更大。呼声最高的户籍制度改革，因为城市户口尤其是大城市户口隐藏着巨大的教育、医疗、社会保障等方面的福利，改革难度极大。

　　在51.27%的城镇化率中，相对一部分城镇居民实际上并未享受到公共服务。在阻碍劳动力流动的户籍制度未有破局和公共服务投入未有大幅增加情况下，中国的城镇化只会是统计数字上的繁荣，而非真正意义上的“人的城镇化”。

　　土地出让收入有“第二财政”之称，与之相关的税费是地方政府收入的重要来源，掌握着土地供应权的地方政府“以地生财”，为了获得更多的土地收益，热衷扩大城镇规模，而忽视了吸收外来人口，因而出现了城镇占用土地的速度远快于吸纳人口速度的现象。

　　过去的城镇化模式，更多体现的是“土地的城镇化”，地方政府通过拆迁，赶农民上楼，人造城、人造镇，但是最终由于没有就业，无法凝聚人气、发挥集聚效益，沦落为“鬼城”。

　　因而，不改变现行土地管理制度，切断地方政府卖地生财动力机制，“人的城镇化”永远赶不上“土地的城镇化”，也背离了城镇化使农民真正实现职业和身份转换这个核心。

　　正在征求意见的城镇化发展十年总体规划中，为了杜绝这类现象，特别提出探索实行“人地挂钩”政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩。这些均为治标之策，治本还需推进户籍制度、社会保障制度等改革，消除制约劳动力流动的阻碍因素，同时增加城市就业。

　　李克强此前称，中国的经济发展只能更多地依靠拉动内需，而目前最大的内需就是发展相对滞后的城镇化。要把这个潜能释放出来，还需要改革。

　　对于推进城镇化的改革，国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为可以采取改革攻坚和阻力小的改革分头推进，对于难度较大的改革如户改、土地管理制度改革等可以考虑分期分批制定长期目标，稳步有序解决。

　　【作者：《财经》记者 翁仕友 】