新型城镇化“蛋糕”该咋切 政绩冲动存投资热隐忧

　　“21世纪人类发展进程有两大关键因素：美国的高科技和中国的城镇化。”2001年诺贝尔经济奖获得者约瑟夫·尤金·斯蒂格利茨早前几年曾预言，“同时，新世纪对中国有三大挑战：城镇化居首位。”

　　不管是“关键”，抑或“挑战”，斯蒂格利茨关于城镇化的预言都成为了现今 中国最热的话题和最重要的发展方向之一。在分析人士看来，新型城镇化是一个促进经济社会更加协调发展的过程，更是一个城乡各方面利益关系大调整的过程。目前来看，各地方政府在具体实施的过程中，依然存在盲目追求铺大摊子、延续以往城镇化问题的可能和风险。在新型城镇化进程中，应该如何避免重蹈覆辙？

　　现 状

　　城镇化成各地新目标

　　据报道，由国家发改委牵头，财政部、国土资源部、住建部等十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》将于2013年全国两会前后发布。消息称，“该规划将涉及全国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。”

　　去年的中央经济工作会议明确表示，“城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。”

　　近期，不少地方政府纷纷对上述城镇化的定位进行了“回馈”，先后出台了与城镇化有关的具体措施或目标。

　　山东省人民政府1月24日发布的《山东省城镇化发展纲要(2012-2020年)》称，该省城镇化发展仍存在“质量不高、速度不快”的问题。特别是“城市群发展滞后，中心城市综合实力和辐射带动能力不强，小城镇规模小、实力差，城市基础设施和公共服务设施投入不足、承载力不强，城镇土地利用效率不高，城镇化综合配套改革和发展动力不足等”。

　　对此，山东省表示，到2015年，该省城镇化率达到56%；到2020年，城镇化率达到63%。其中，山东还提出了少见的“户籍人口城镇化率”的目标：2015年达到47%，2020年达到56.5%。所谓户籍人口城镇化率，是按户籍人口计算的城镇化率，这是相对于常住人口城镇化率的概念。

　　山东省同时提出，到2015年，“每年城镇新增就业100万人、新增转移农村劳动力120万人；城镇经济实力进一步增强，人均地区生产总值6.5万元，服务业增加值比重达45%以上，单位地区生产总值能耗5年下降17%”等目标。

　　据《河南日报》报道，河南省省长郭庚茂在2013年的《政府工作报告》中说，今后5年，要加速发展新型城镇化，目标是“城镇化率达52%以上，现代城镇体系基本健全，城乡发展一体化新格局初步形成”。

　　“强化新型城镇化引领，持续推进城乡发展一体化”被列为河南省重点工作的第二条内容。郭庚茂说，要有序推进农业转移人口市民化。把农业转移人口落户的重点放在中小城市，鼓励引导就近城镇化。增强城镇产业支撑能力，推动以产兴城，更好解决进城农民就业问题。同时，“优化城市形态和布局”和“促进城乡一体化发展”也是推进城镇化的举措之一。

　　云南和贵州在去年“城镇化”成为热词之前，就设定了目标。据悉，云南的目标是，到2015年城镇化水平达到45%左右，2030年达到65%左右；贵州的目标是，到2015年，全省城镇人口增加至1450万人左右，城镇化率达到41%左右，到2020年城镇化率达到50%左右。

　　隐 忧

　　政绩冲动引投资热

　　如何处理好城镇化与“三驾马车”中投资的关系，乃至与细化的房地产市场的关系？一旦地方政府加快城镇化建设，或会造成投资过热，并加剧通胀的迅速升温

　　“地方政府的举措紧跟中央步伐，认清了城镇化带来的机会，这值得肯定。”上海交通大学城市与区域经济研究所所长高汝熹对《国际金融报》记者说，“但我的观点是，城镇化确实是中国未来20年维持高速发展的"引擎"，但过多炒作城镇化没有意义。因为，城镇化是一个"过程"或"结果"，需要切切实实地推进，而不是投资概念上的"炒作"。”

　　据《国际金融报》记者了解，随着“新型城镇化”带来的投资价值的明确，市场随之出现了多种争论。高汝熹直言，一些地方政府在提出城镇化目标的同时，还推出了一系列地铁和机场等新建或扩建等基础设施的配套工程，那么，推进城镇化建设的资金从何而来？是不是会再次加剧地方融资平台的负担？

　　资料显示，从2009年至今，关于地方债危机和地方政府“破产”的消息就屡次见诸报端。一旦从2013年至2020年继续“大干快上”基建工程，或将再次加剧地方政府的负担。

　　“不必担心"破产"，因为，城镇化建设的推进，不可能仅由地方财政来负担；再者，也并不是所有的地方政府都会将精力集中在基础项目的建设上。”区域经济专家徐长乐对《国际金融报》记者说，“真正要担心的，恰恰还是地方政府潜在的投资冲动。尤其是作为地方经济发展实际上的"司令官"，在业绩考核、财政收入等方面的压力下，投资冲动或难避免。”

　　高汝熹也指出，“潜在的难题是，如何处理好城镇化与"三驾马车"中投资的关系，乃至与细化的房地产市场的关系？一旦地方政府加快城镇化建设，或会造成投资过热，并加剧通胀的迅速升温。”

　　事实上，农业银行此前就已公布研究报告指出，“部分地方政府可能借新型城镇化之名，行过度投资之实。”农业银行甚至称，“应警惕投资过度带来的新一轮产能过剩。”

　　部分城市的城镇化投资计划甚至被媒体评为“简化为拆迁与征地”。普通消费者担心，中国的房价或因新型城镇化进一步上涨。

　　关 键

　　户籍土地改革为先

　　从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场

　　在专家看来，消费者对房价的担忧和机构对投资过热的预警，都在暗示：中国新型城镇化建设或不能再走过去的“老路”，而要真正的以“人”为核心。

　　中央农村工作领导小组副组长陈锡文2011年表示，中国城镇化近年来之所以处于高速推进期，与“土地等资源成本过低”、“劳动力成本过低”、“污染环境付出的成本过低”这“三低”因素相关。

　　官方统计数据显示，2011年，中国城镇化率是51.27%，中国社科院此前发布的蓝皮书称，按世界城市的发展规律，当城镇化率达到40%-60%的时候，“城市病”进入多发期和爆发期，“此时，推进城镇化将面临更为严峻的挑战”。比如，国家信息中心经济预测部副主任范剑平称，“新型城镇化面临两大挑战，第一个挑战是如何实现已进城农民工平稳有序的市民化，第二个挑战是如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求。”

　　那么，未来中国的城镇化建设该如何避免再走“老路”？又该如何面对“严峻的挑战”？

　　对此，徐长乐对《国际金融报》记者表示，应打破目前最大的障碍之一“大量流动人口的身份如何确定的问题”，即快速推进户籍制度的改革。“从1958年到现在，经历了50多年的"城乡隔膜"。是到有所改变的时候了。”徐长乐说。

　　“城镇化的核心就是让农民转化为城镇居民。”国家发改委小城镇改革发展中心李铁对媒体直言，“如进城农民无法享受相应的公共服务，反而形成了和城镇居民两极化的就业和生存状态，对经济和社会发展极为不利。”实际上，如扣除1亿多的农民工等在外打工的群体，2011年50%以上的城镇化比例会迅速下降到只有35%，远低于欧美国家的城镇化率。

　　徐长乐还称，与户籍改革并列、且急需改变的另一项改革就是“农村土地流转制度的改革”。“必须承认，过去的城镇化发展，侵占了"三农"太多的利益。”他说，这必须得改变。

　　但徐长乐认为，不管是户籍还是土地制度改革，短期内完全变革都面临很大的难度。“是否存在这样的可能性，即在城镇化过程中，利用农民失去的稀缺土地资源去换取"新城里人"的身份？”他猜测。

　　知名经济学家许小年撰文称，要推进土地制度改革。具体而言，他说，从确认农民土地权利入手，允许集体土地直接进入市场，取消剥夺农民的征地环节，废除“18亿亩红线”，打破政府垄断，建立个人、集体、法人和政府多方参与的土地一级市场。

　　“这项改革不仅可增加土地供应，降低城镇房价，有助于城镇职工安家，且将土地增值的一部分收益从政府转移到农民手中，使他们有可能在城里租房、买房，进入并且真正融入城镇的经济与社会。”他说，目前，已有一些地方进行了改革试点，“要想在全国范围推广，就须平衡已经相当紧张的地方财政，否则，就有可能因土地收入的减少而引发地方性的财政危机”。

　　方 向

　　中国特色新型城镇化

　　把老城区改变为商业区、服务区和适合人居住的居民区；新城区主要是现在的工业园区或开发区、小微企业试验区和物流园区；新社区就是现在的社会主义新农村

　　提到中国的新型城镇化，都会拿来与当年的美国与日本比较。北京大学中国经济研究中心教授周其仁曾在某论坛上公开表示，全球范围看，中国城市化水平很落后，51%的水平是世界平均水平，跟发达国家比，“也就是美国大概上世纪20年代的水平，日本大概1955年的水平”。

　　国泰君安的一份报告显示，美国是世界上城镇化水平最高的国家，城镇化率高达85%，“基本达到城乡一体化，农村城镇化”。

　　“但这不意味着中国要加速城镇化建设。”高汝熹说，“道理与此前表述的一样，就是避免出现投资和房价过热、不以人为本的"造城运动"等。事实上，只要户籍、土地、财税乃至地方金融平台等各方面的配套完善，8年至10年后，中国一样可达优秀水平。”

　　除了改革和速度，中国该如何走城镇化之路？是模仿美日，还是借鉴欧洲国家？

　　知名经济学家厉以宁的观点或值得借鉴。他明确说，“中国不能走西方那样的城镇化道路，中国要走适合中国国情的城镇化。”他建议，中国的城镇化，应由三部分组成：把老城区改变为商业区、服务区和适合人居住的居民区；新城区主要是现在的工业园区或开发区、小微企业试验区和物流园区；新社区就是现在的社会主义新农村。

　　经济学家辜胜阻对媒体说，中国城镇化，首先可依托大城市发展城市群，采取组团式的城市结构，实现城市集聚效应和规模效应。其次，大力发展中小城市，特别是做大县城，发展县城经济，以外延的据点式发展为特征，建设有吸引力的中小城镇，尤其是在中西部地区重点依托县城发展县域城市，引导流动人口向中小城市分流。再次，要创造更多稳定就业。他直言，没有产业基础的城镇化只是唱“空城计”。

　　去年的中央经济工作会议则明确，“要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局。”

　　值得注意的是，安邦高级研究员贺军撰文称，如决策层把新型城镇化作为拉动中国经济的中长期动力，就应利用这一动力把中国的民间金融发展拉动起来。他说，“就现在"影子银行"(银行监管体系之外，可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系)所从事的业务来看，恰恰是中小金融机构、民间金融有可能参与的业务领域。因此，新型城镇化的战略设计，须考虑到金融市场开放问题、民间金融的发展问题。这样的城镇化进程才会有更加牢固的金融支撑。”(《国际金融报》记者黄烨） 来源人民网)