郑永年：中国机构改革为什么要向社会分权？

　　中国的大部制改革为什么必须向社会分权？道理似乎很明显。向社会分权是大部制改革成功的前提条件。向社会分权有三个基本目标。其一是真正促成政府从无限政府向有限政府的转型；其二是赋权社会；其三是构造政府能够监管社会的制度结构。

　　向社会分权是关键。很简单，如果政府不能把权力下放给社会，什么权力还是自己掌握，还是什么事情都管，那么就很难实现“大部制”的目标，很难实现有限政府。但政府向社会分权并不是一件简单的事情。这里有几个重大问题需要厘清：政府应当做什么、不应当做什么？什么权应当留在政府、什么权应当下放给社会？社会应当作什么、不应当做什么？

　　从各国经验看，有一些事情必须由政府来做，例如外交、法律、司法、国家安全、社会稳定、暴力垄断等等。在这些领域，政府必须花大力气来做，不管有什么样的代价也必须做好。例如，既不能让社会来管理监狱，更不能让社会来设立和经营类似监狱的组织，否则就会出现前些年那样的“黑监狱”的情况。再如，警察的权力不能下放给社会，否则就会导致暴力的滥用。警察领域专业性非常强，不可随便下放给社会。但在其他很多领域，尤其是社会、经济、文化等诸领域的权力可以下放给社会，社会在这些领域可以扮演很大的角色，甚至是主角。尽管这些领域政府也可以自己来做，但还是下放给社会更有效。

　　广东等省的一些地方在实行“大部制”之后，也产生了只有“物理反应”而没有“化学反应”的情况。就是说，在把很多政府功能部门整合起来之后，没有及时地把权力下放给社会，于是就出现了一个局存在很多副局长的情况。如何从“物理反应”进展到“化学反应”？就是要把大量的行政权力（主要是行政审批权）下放给社会。这个目标，广东已经相当明确。当然，这是一个过程，不是一天、两天就能完成的。从这个角度来说，如果出现很多个副局长的现象是转型性的，就是为了减少改革阻力的一种阶段性安排，那么也无可非议。但必须强调的是，政府权力必须下放到社会，否则就不可能实现真正的大部制改革。如果不把很多权力下放给社会，这种做法只是机构的整合，并且是毫无意义的整合。

　　下放权力实现小政府和有效政府

　　也很显然，这种情况在中央层面也存在着。“大部制”改革首先在中央层面展开，然后再扩展到地方层面的。在中央层面，这一改革的第一步也是机构的整合。但机构整合之后，并没有真正放掉权力，政府的功能也没有减少。这尤其表现在发展和改革委员会的变化方面。顾名思义，发改委本来就是要做宏观发展和改革方案的。但是，现在这个机构已经演变成为无论是宏观还是微观都管理的庞大机构。其它部委机构也差不多，每次改革会取消一些部门，但每次改革之后，各种部门又会以各种方式重新出现。中央29个部委就有2000多个挂靠机构（根据前国家审计署审计长李金华的统计）。这是没有向社会分权的必然结果。直到前不久，国务院才根据广东等地方的经验，开始出台相关下放行政审批权的文件。

　　不向社会下放权力，就实现不了小政府和有效政府。但同样重要的是，必须指出，向社会分权的过程中，不能把社会过于理想化。很多人因为对政府行为不满，往往把社会过度理想化，相信一旦分权给社会，什么问题都解决了。这样的想法也不符合实际。实际上，“小政府、大社会”的概念在改革开放早期的1980年代就已经提出来了。当时有关方面想在海南省进行试验，但并没有结果。主要的原因并不是这个思路问题，而是因为当时社会力量还不发育。市场、社会，这些概念并非抽象，是长期历史发展的产物。也就是说，它们的产生、发展到成熟需要很长时间。

　　到今天，改革开放已经30多年了，中国社会发生了巨大的变迁。但即便如此，在很多地方，社会还是不发达，政府还是在操控一切。沿海地区经济发达，其社会力量远比其他地区发达。但即使在沿海地区，社会力量成长快，并不能简单地说社会就已经具备了能力来自我管理，或者有能力接受政府下放来的权力。

　　鉴于社会不够发育这种现状，广东等一些地方的现实主义方法就是设置“法定机构”。法定机构（statutory board）介于政府和社会之间，是一种半政府和半社会的机构，新加坡、香港等地相当流行。因为社会力量还没有发达起来，还没有能力来承担政府下放的权力，政府就首先把权力交给法定机构，由法定机构代表政府来行使权力。法定机构可以是永久性的，也可以是转型性的。在社会发育成长之后，法定机构就可以完全社会化，或者把权力移交给其他社会力量和组织。但也可以是永久性的，在一些领域，权力的行使需要政府的参与，法定机构就是政府和社会合作的平台。但可以预见，在今后相当长的一段历史时期里，现实地说，法定机构不失为政府分权于社会的最有效有序的方法。

　　中国现在正在进行的事业单位的改革，实际上也可以在法定机构这个概念构架内进行。事业单位就类似于法定机构，只不过是较之法定机构，事业单位更靠向政府。中国的事业单位设置基本上参照公务员系统，是政府的延长。事业单位实际上可以通过改革转型成为法定机构。尽管政府仍然可以向法定机构拨款，但法定机构则可以独立操作，引入市场机制，从而提高运作效率。从香港和新加坡的经验看，设立法定结构是政府向社会提供服务的有效方法。

　　也应当意识到，政府向社会分权并不意味着政府和社会完全不相关了。恰恰相反，政府一方面从直接控制和管理社会退出，另一方面也必须对社会力量和社会组织进行规制，实行法治。不能天真地假定社会就是好的。人们需要的是一个好社会，而不是坏社会。恐怖主义、邪教、黑帮等等都不是人们想见到的社会力量。如同政府会犯错，社会也同样会犯错。因此，正如在经济领域政府要规制市场一样，在社会领域政府也要规制社会力量和组织。就是说，政府在实行向社会分权的同时，必须建立起一整套规制社会的制度。规制社会是“大部制”改革的有机部分。

　　分权和立法监督社会过程并行

　　现在一些地方开始实验向社会分权，但是如何通过立法来规范社会和监管社会，还没有提到议事日程上来。这种情况必须改变。人们可以从早期经济领域的分权学到很多经验教训。中国的经济分权主要方式有三种。第一种是改革开放之后在国有企业之外发展出来的民营企业。第二种是上世纪90年代中期之后“放小”的产物，也就是原先中小型国有企业通过“民营化”演变成为民营企业的部门。第三种就是国有企业内部的分权，就是权力从中央下放到地方政府。但是在所有这些领域，权力分到企业了或者地方政府了，但中央政府对企业的监管没有到位。结果造成了大量的企业经济行为，和社会整体利益背道而驰的情况，例如大量的毒食品、违规生产、不安全等等。当然，这些现象的产生也并不符合企业本身的利益。如果分权和法治基础之上的监管同时进行，这些情况可以得到控制，甚至避免。等到企业在没有监管的情况发展成长起来之后，政府再要去实行监管，就会面临巨大的困难。现在面临的就是这样一种局面。

　　社会领域也会是一样的逻辑。如果当社会力量成长起来之后，再去立法规范和监督它们的活动，那会是一件非常困难的事情。各国的经验都是如此。中国本身也有这样的情况。例如互联网的实名制制度。如果一开始就要求实名，什么困难也没有。但现在等到互联网已经壮大，再要去实行实名制，不仅很困难，成本也极高。今天的情形就是这样。不仅企业（互联网公司）反对这样做，顾客（社会成员）也反对这样做。前者是为了商业利益，而后者则倾向于把实名制视为是政治控制。

　　所以，向社会分权的过程和通过立法监督社会的过程应当同时进行，是同一个过程。尽管中国有关方面已经宣布，社会主义法律体系基本建成，但实际上社会立法基本上还是一个空白。改革开放以来，大量的立法是经济立法，是为了推动经济发展的。这种局面有其历史性，因为早期的主要任务是为了发展经济，没有条件把社会改革提到议事日程上来。但到现在这个阶段，当社会改革变成改革主题的时候，必须把重点转移到社会立法上来。政府和社会团体之间的关系、社会团体之间的关系、政府与宗教组织的关系、宗教组织和其他社会组织的关系、新型非政府组织和传统社会组织（例如共青团、妇联、工会）等等，都需要通过立法来规范。

　　从2003年到2013年，大部制改革从中央开始到地方已经有10年了，但除了一些机构的整合之外，并没有取得很大的进展。这主要是由于改革者所强调的是行政体制的内部改革，即权力在官僚机构之间的重新调整，而没有考虑到从行政体制到社会的分权。如果不能向社会分权，大部制改革不会有很大的前途。向社会分权，则行政体制改革已经超出了自己本身的范畴，而进入政治改革领域。这也就是为什么说行政体制改革到了今天的阶段，需要政治改革的推动，否则改革者难以进行任何有意义的机构改革。

　　（作者郑永年 新加坡国立大学教授）