华明镇“宅基地换房”城镇化模式调查

　　本报记者 刘玉海 天津报道

　　作为现代化的重要标志之一，城市化在2012年底召开的中央经济工作会之后成为中国最炙手可热的政经命题，如何积极稳妥推进城镇化，成为这个国家试图破解的“现代性转 变”中最核心的命题之一。

　　事实上，改革开放30多年来，中国差不多以平均每年一个百分点的速度迅速向城市时代迈进。尤其是本世纪头十年，城市化进程大大提速。与此同时，各种不同的城镇化模式也在实践中破土而出。

　　天津东丽区华明镇自2005年开始探索“宅基地换房”、“三区联动”、“三改一化”的城镇化模式以来，一直备受瞩目，不仅迎来了多达七千余次的参观考察团，亦成为2010年上海世博会“城市最佳实践区项目”，向全世界展示其成果，以诠释这届世博会“城市让生活更美好”的主题。

　　不同于全国各地风起云涌的以“小产权房”建设为代表的农民自下而上的城市化探索，华明镇的城镇化模式自始至终由政府自上而下主导推进从天津市长黄兴国6年内先后到华明镇100多次，即可看出政府推动力量之大。

　　时过8年，华明镇的城镇化模式已基本成型，而对其评价则呈现为冰火两重天的极端：不满的村民将其视为对其土地权益的掠夺，并持续不断的在诸如全国“两会”、“十八大”这样的敏感时点一次次上访；而主导这一模式的政府官员则将其视作为民谋福利的重大改革创新，并对村民的质疑不满与上访感到“委屈”。

　　如此差异巨大的评价背后，华明镇的城镇化模式究竟是一种什么样的城镇化路径？其间的利益究竟如何调整，村民得到了什么，又失去了哪些？

　　1. “一步到位”的城镇化

　　华明镇地处天津东丽区，位于滨海新区和天津市区之间，距天津市区10公里左右，离天津机场则只有3公里。即使早高峰时段，从天津市中心的火车站出发，沿着（天）津汉（沽）公路到华明镇，也不过半小时。

　　华明镇12个村庄合计4.5万多人，全镇156平方公里，占东丽区总面积的1/3。虽然华明镇村子个数不多，但规模大，最小的村也在2000人以上，8000人以上的大村庄有3个。

　　由于紧邻天津市区，在改革开放后，华明镇也进行过几轮小城镇建设。先是上世纪八十年代初国家提出“明星村”、“小康村”建设落实下来的，无非是修修路、清清垃圾种种树，连路灯都装不起；然后是1990年代的中心村建设，以大的村子为中心，集资建房。这一时期，华明镇的赤土村和贯庄村成为风头最劲者，统一规划建设格局、划拨宅基地，建起了一批楼房和单门独户的二层小楼房，贯庄村更因在东丽区农村中最早安装路灯而全市闻名。

　　“但是2003年左右，发现华明镇农村的过去的这种建设与未来发展之间的一系列矛盾。”天津东丽区政协副主席、华明街道委员会（亦即之前的华明镇）党委书记张长河说。

　　在张长河看来，这些矛盾表现在：中心村建设过程中虽然有规划建设上的进步，村民住进了楼房，但连上下水都没有、依旧是土暖气，居住区整体环境得不到改善，村民还是乱泼乱倒、乱堆乱放，“屋里电灯电话、屋外脏乱差”；更重要的是，穷的更穷、富的更富当时的楼房需要购买而不是置换，谁有钱谁买的房子就大，也就意味着其占的宅基地更多，造成事实上村民享受宅基地权力的不均等；并且，村民虽然住进了新建的房屋，但原来的房屋不拆，“造成村庄无序扩展、蔓延”。

　　“这样发展下去，农村无序扩张，不可能向城市化迈进。”张长河说。

　　与此同时，华明镇也面临天津改革开放的新形势：滨海新区跃跃欲试，试图成为国家战略，将东丽区的5个村、2万多人纳入滨海新区规划。这样的形势下，“如果华明镇继续按过去的路子发展，迟早免不了建了新楼又被拆的命运。”张长河说。

　　怎么解决农民房屋不再被拆、所有的老百姓都达到一个相对都好的生活？华明镇试图“一步到位实现城市化”。

　　就在华明镇试图调整规划、改变发展路径之时，时任天津常务副市长黄兴国2005年在华明镇的一次入户调研中，提出了村民用“宅基地换房”、而不用自掏腰包买房就可实现城镇化的办法。

　　所谓“宅基地换房”，是种通俗叫法，按国土资源部的严格叫法，则是“城镇建设用地增加与村庄建设用地减少相挂钩”的一种模式。这一模式具体而言，就是高水平规划适于产业聚集和百姓聚居的新型小城镇，农民以其宅基地按规定标准无偿换取小城镇中的住宅，农民迁入小城镇居住后，其原有的宅基地统一整理复耕，实现耕地占地平衡，农民集中居住集约出来的集体建设用地出让收入用以平衡小城镇建设资金。

　　2. 惊动国土部的“宅基地换房”试点

　　2005年10月11日，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，同意天津等地开展试点。

　　8天之后，天津市政府正式发函同意华明镇以“宅基地换房”的方式进行示范小城镇建设，并给予其还迁房建设以经济适用房的相关优惠政策，对其集约出来的土地招拍挂出让的政府收益部分予以返还。次日，天津市发改委批复同意华明镇示范小城镇建设立项。

　　2006年4月14日，国土资源部为华明镇下达小城镇建设土地周转指标。同月，华明镇农民还迁房开始动工建设。

　　在实际操作中，东丽区政府成立滨丽公司，作为华明镇的投融资和建设主体，以小城镇建设中集约出来的宅基地出让收益权质押获得国家开发银行20亿元贷款授信。

　　华明镇原有12个村庄，宅基地共计12071亩，新城镇建设占用耕地8427亩。村民全部搬入新镇后，拆除原来的村庄进行复垦，可实现占用耕地的平衡。新城镇建设的8427亩土地中，农民还迁房建设占地3476亩，其余4951亩土地规划为经营开发用地，其出让收益用来平衡新城镇建设的资金。

　　根据天津市发改委对华明示范镇建设立项的批复，该项目概算总投资39.67亿元，其中，征地费12.06亿元，建设费10.37亿元，配套费14.56亿元，不可预见费1.25亿元，利息1.43亿元。

　　据张长河介绍，当时保守测算，集约出来的集体建设用地出让收入在38亿元，基本可实现小城镇建设的资金平衡。2007年9月，华明新市镇建设完工，完成了5.618平方公里的基础配套工程，建成农民还迁住宅162.54万平方米、公建房屋20多万平方米。实际投入建设资金47.8亿元，而土地出让收益超过50亿元，“资金和土地双平衡有余。”

　　化名新市镇建设完工后，房屋置换搬迁随即启动。按照华明镇制定的房屋置换标准：农民原有房屋的主房按照1：1置换面积（建筑面积），附属房屋按2：1的面积置换。如果家庭成员原居住面积人均不足30平方米，置换时可按照1000元/平方米的建筑成本价购房至人均30平米。超出人均30平米面积的，5平方米内按1000元/平方米认购，超出5平米的部分，按照每3800元/平方米认购。“如果不要房子，只要钱，那么政府以每平方米3800元至5000元的标准来补偿。围墙、树木，用货币折价补偿。”

　　3. 构建经济支撑

　　“很多问题，不进入小城镇，不用面对，一旦进入后，就将面临着居民就业、养老、原有土地耕种等一系列问题。”张长河说，建设小城镇、将农民搬迁上楼，改变农民生活条件和质量，只是迈出了农村城镇化的第一步，“如果没有经济支撑，小城镇就只是一片住宅区”。

　　因此，华明镇在进行“宅基地换房”的同时，开展了“三区联动”（农业设施园区、工业园区、居住社区）试点，统一规划所有二三产业，以解决搬迁村民的就业问题。

　　通过征收耕地，华明镇在华明新市镇旁边规划了占地10平方公里的华明工业园区。目前，该工业园已招商引资200亿元，入驻企业1000余家，形成了航空航天、机械制造、电子信息等几大产业。

　　通过废除村民与村集体原来签订的土地承包合同，整合农民口粮地进行流转，华明镇形成了5个现代设施农业园：以二代大棚为主的设施农业园、滨海国际花卉园、以蔬菜杂粮为主业的奥绿集团农业园、北方集团苗木园和宽达水产农业园。5个农业园共计占地8700亩，每年土地租金1200至1500元每亩。

　　“现在华明每季度都有一次大型招聘会，岗位供给充足，除非对工作挑挑拣拣，基本实现100%就业安置。”据张长河介绍，园林市政物业管理等公益性岗位可吸纳2000多人就业；餐馆市场小卖部等社区服务设施可提供近万个就业岗位；此外，在出让土地时，华明镇就与受让方签有协议，同等条件下，企业优先招聘华明镇村民目前，华明镇企业已达到千余家。

　　继“三区联动”之后，2011年，华明镇开始进行“三改一化”探索。所谓“三改”，就是“集改股（村集体经济组织改为股份制公司）”、“农改非”（农业户口改城市户口）、“村改居”（村委会改为社区居委会）；“一化”，就是消除城乡二元体制，实现真正意义上的城乡一体化。

　　按照官方说法，在“三区联动”“三改一化”之后，华明镇农民已摇身一变成为“四金农民”（薪金、租金、股金和保障金）。

　　薪金自然是指农民上班后的工资；租金则来源于土地华明镇12个村中已有8个村的土地由政府整合流转，占地单位需要给被占土地所在村的所有村民出资兴建每人15平方米的经营性用房，村民可以自营，亦可出租；股金则是在村集体改为股份制公司后向农民分红，股金来源于集体所有的资源效应（如土地对外租赁转包）、资产运营效益（村集体原有资产经营）和资金收益（政府征收农民土地出让后，并未将全部出让收入返还给村民，而是在给一部分安置费后将其余的资金用于入股经营）；保障金则是指由区、镇（街道）、村三级为农民办理的医疗和养老保险。

　　通过“宅基地换房”和“三区联动”、“三改一化”， 一条城镇化之路清新的呈现出来。在张长河看来，华明镇成功探索出了一条城乡统筹发展的路径。

　　但自始至终，华明镇的这条城镇化之路都在巨大的光环之下上演着强拆、上访、截访、诉讼与拘留。至今，华明镇村民仍上访不止。

　　4. 矛盾冲突下的博弈

　　在天津市政府确定华明镇进行宅基地换房之初，即确定了“四项基本原则”：承包责任制不便，可耕种土地不减，尊重农民自愿，以宅基地换房。对华明镇“宅基地换房”试点倾注大量心血的市长黄兴国更是一再强调，要把“群众愿不愿意、满不满意放在首位”。

　　在实施“宅基地换房”之初，当地官员也曾深入群众，广泛宣讲政策，并与村民签署同意实施“宅基地换房”的协议，但在房屋置换过搬迁程中，情况之复杂显然超出一般。

　　村民首先对“宅基地换房”的标准表示了强烈的不同意见。“华明镇根本不是"宅基地换房"，而是"以房换房"。”华明镇贯庄村二队村民贾秋发表示，如果真正以“宅基地换房”，应该是以原服务土地使用证上的宅基地面积为准，而实际换房过程中，是以房屋面积进行置换，且附属房屋两平米才能换一平米。

　　与此同时，按华明镇的房屋置换标准，有些原来房屋面积较小、儿子已大、即将结婚独立门户的个别村民，也面临着房屋置换后需要高价再另购房屋以备儿子立户的局面。

　　于是，对于这一房屋置换标准的反对，使相当一部分村民拒绝搬迁进入新城镇。还有一部分村民则将之前积累的需要政府解决的问题，作为搬迁的博弈筹码。

　　而长期以来形成的对政府的不信任，以及类似于计划生育政策执行过程中曾遭罚款这类与政府的过节，也都成为村民在“宅基地换房”时拖延搬迁的原因。

　　在国土资源部批准华明镇进行试点之初，就确立了2007年12月和2008年12月的挂钩指标归还截止日期，这使华明镇搬迁时间压力巨大。2008年5月4日，华明街道党委下文要求各村工作人员、街村企业中的党员干部停止工作，带头选房搬迁，在5月15日前仍未选房者将停职停薪、予以辞退后来，这在村民口中演变成“村上的领导干部先占好处”。

　　2008年8月16日，华明街道党委再次出台文件，要求强势推进贯庄村整体搬迁。文件要求，“与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办工作人员、管委会即及物业聘用人员、贯庄村党委成员、党分支书记、企业负责人等，从8月18日至当月22日在岗做亲属的工作，促使搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若到8月28日亲属仍未搬迁，机关工作人员只发基本工资，停发奖金及相应福利待遇，管委会及物业聘用人员予以解聘，村干部、党分支书记、企业负责人则予以诫勉或免职”。 8月22日、24日，华明街道党委先后下发3份通知，要求天津国际温泉高尔夫俱乐部和房信物业对71人进行停职选房。

　　在华明镇进行选房搬迁的同时，一些重点建设项目亦需征用华明镇原有村庄的建设用地，村民拖延搬迁与重点项目亟需占地交织在一起，强拆最终不可避免的上演，也使“宅基地换房”过程中矛盾叠加。

　　与“宅基地换房”几乎同步进行的整合农民口粮田亦使“宅基地换房”复杂化。“最初，不签署同意土地整合协议的村民不准参加房屋置换。”华明北坨村村民杜洪茂介绍，直到后来上海保能集团想占用北坨村村庄的土地，才不再坚持土地整合与换房挂钩。“按要求，北坨村在2009年12月底前都得搬迁，最终有一户被强迁。”

　　张长河亦承认，华明镇“有强拆”，但“强拆主要是重点项目用地、违章建筑和换房后没有拆除原来房屋的”。但强拆一旦发生，便如一张多米诺骨牌倒下，随之而来的是没有尽头的诉讼、上访、截访、拘留的官民对立对抗之路。

　　无论强拆的最初原因是否与“宅基地换房”有关，强拆一旦发生，就不可避免的使“宅基地换房”的城镇化之路蒙上阴影。

　　5. 村民得到的与失去的

　　如今的华明新市镇，居民楼一幢幢整齐排列，街道宽阔整洁，树木成行，学校、幼儿园、医院、健身广场、超市、邮局、图书室一应俱全，完全是一个安静宜居的现代城市。但显然，不是所有的华明人都满足于获得这样一种现代的生活环境，而有着更为深入的得失思考。

　　50岁的贯庄村村民李恩文，原来拥有一所上百平米的院子，不仅自家开着小卖部，临街的南房还租出去开牛肉面馆和手机铺子；3口之家十几亩水田每亩可以收1500斤稻谷，稻草卖到村里的纸箱厂就可覆盖种田成本，农闲时还可以出去跟车搞装卸或者做建筑，“不算小卖部的收入，租金加上种田、打工，保守算每个月有5000块的收入”。

　　"宅基地换房"一搬迁，百多平米的大房子只能换来几十平米的小房子，原来的平房一年四季太阳都能照进屋里，楼房则没这么好的光线。”这使李恩文拒绝“宅基地换房”，但最终他的房屋在2009年7月19日被强拆。

　　在李恩文看来，如果不进行“宅基地换房同步”和“土地整合流转”，他可以将原来的平房盖成楼房，获得更多的租金。而这一切发生后，他失去了土地房屋，“没有租金、没有股金”尽管按官方的说法他们已成为“四金农民”，去年的股金“最高的上万、少的也有两三千”。现在，李恩文每天为人送桶装水，收入微薄。“镇里招商引资进来的企业，年轻人还能在里边找到工作，我们这种50多岁的人根本没地儿要。”

　　李恩文还介绍，由于紧邻津汉公路，贯庄村村民原来养了四五百台大卡车跑运输，村里还有制钉厂、纸箱厂、制锁厂、汽修厂、砖瓦厂等十多家厂子，但随着“宅基地换房同步”和“土地整合流转”，这些全都消失了。“村里不再给这些工厂地皮”，李恩文说，也没人再养车了，卡车没地方停如果放停车场，成本太高；以前雇的司机可以在村里很便宜的租到房子，现在则再无可能。

　　从房屋被强拆至今，李恩文一直租房居住。这几年，他诉讼过，但法院不立案；到天津、北京上访过多次，不仅问题没解决，还被拘留15天。他对政府、官员的任何一个行为都做出的负面解释中，透出他心中强烈的怨气。

　　事实上，即便已经换房搬迁的人，由于其中一些曾在选房搬迁中遭遇过压力，也至今心怀怨言虽然他们甚至换了不止一套房子，也承认居住条件比过去好。

　　换言之，政府主导的“宅基地换房”、“三区联动”和“三改一化”的城镇化之路，在塑造出一个漂亮现代的新城镇之时，也掐断了村民通过自发城市化获得更高收益的可能，并在官民之间积累了尖锐的矛盾。而无论村民抗拒搬迁是反悔、“违约”，其上访理由是否充分，都是政府强势主导城镇化进程中必然出现的“副作用”。

　　“在农民向市民转型的过程中，政府用力不可过大，也不可过小，需要大智慧。”天津市委党校经济发展战略研究所所长藏学英说。

　　作者：刘玉海