防范政府融资平台风险：建立债务负责机制

　　本报记者 王海平

　　政府、企业和个人的融资行为都会产生风险，关键在于如何防范、化解和控制。

　　地方政府融资平台贷款的积极作用与消极影响，是其特殊的功能与内在的风险性综合作用的结果，不能用最理想或现在的认识来要求历史。

　　3月5日，国务院总理温家宝在政府工作报告中肯定了金融危机时4万亿刺激性投资政策的正确性。

　　“这些投资大多由政府主导，这也从另一个方面肯定了政府融资平台的作用。”江苏省财政科研所的一位专家向本报记者表示。

　　政府工作报告为地方政府融资平台贷款的产生提供了合理的一面，但最基本的思路是如何加强管理、保持合理规模、构建风险防范和化解机制。由于政府融资平台贷款主体的特殊性，使得其在信贷风险的防范与化解上也有别于一般的金融信贷风险产品。

　　从行政层次看，地方政府融资平台贷款风险结构的特点是，越往下风险相对较大；从经济发展水平看，发达地区经济和财政增长能力强，还款能力强，但更容易产生数量更大的贷款。

　　眼下，积极防范政府融资平台的风险，已成为各级财政部门的重要任务。从本报记者的采访看，长三角地区，尤其是省级政府财政部门已走在全国前列，都在积极展开研究，有关衡量考核统计数据都已在内部形成了相应指标。

　　步子迈得更大的是江苏。

　　本报得到的信息是，江苏方面提出，“要切实处理因为换届问题造成的责任不清以及地方融资平台公司拖欠银行贷款的问题。”

　　目前，GDP在我国政府官员的政绩考核指标中仍然占有重大的比重，尤其是地方政府在政绩观等的驱动下，通过进行基础设施及其它投资创造GDP政绩成效。继而，地方政府在任期内通过各种形式的大规模举债筹集基础设施建设资金，形成了与财政偿还能力不匹配的债务。由于官员任期制度缺少政府官员对债务的负责机制，缺失债务偿还机制，各任期官员只管以贷款方式获得所需的巨大资金盲目举债，对于前任债务偿还问题不重视，导致债务的增长缺乏有效的管理机制，债务蔓延积累成为政府重负。

　　有江苏省委组织部人士在谈到此话题时对本报记者表示，地方政府融资平台贷款融资的期限也应进行控制，原则上最长不得超过某届政府最高行政首长的任期。

　　该省组织系统的设想是，对地方政府债务融资制定风险控制标准，包括一定的规模控制标准和一定的风险预警系统，通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。

　　其中，用债务率（年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值）为指标衡量地方政府债务规模需求，反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力，可对地方政府债务总余额的控制，并根据不同地区设定警戒线。（中央也可以制定我国实际的地方政府可以承担的最大债务规模，便于对地方负债进行有效控制和管理。）

　　江苏省财政厅预算处一位官员对记者分析，政府欠债要统筹规划、统一管理，将贷款的负债建设项目、投资规模、范畴和偿还本息等计划纳入预算控制范围内。

　　实际上，地方融资平台融到的资金实质上最终还是由财政资金偿还，而财政资金系公共资源，如果完全交由平台运用往往缺乏硬约束，造成资金使用的随意性。因此，“要将融资平台融到的资金全额纳入财政收入支出体系进行管理”。

　　如此一来，地方政府融资贷款应全部置于财政部门和人大的监控之下，接受人大的监督审查。由人大或由人大成立专门的委员会对地方政府融资平台贷款实行包括资本金充足率、抵押担保的规范性、资金流向及使用效率、还款资金来源和稳定性、财政风险程度以及信贷政策变化动向在内全方位的监控。

　　政府融资平台的运作，证明了适当的欠债有利于经济的发展，因此接下来的考虑是，健全各级政府债务的偿还保障机制。

　　这些具体做法包括，消除财政承诺式的偿还责任的“软约束”，由专门的法律规定政府负债额度的强有力约束；立足长远建立相应的市场退出机制，通过市场机制处置贷款抵押担保物，通过法律手段强制政府融资平台兑现对银行债权的偿还承诺；将政府融资平台土地交易收入全部纳入偿债基金账户，用于偿还银行贷款，不得用于新的项目建设，以减少融资平台的债务。

　　作者：王海平