李佐军：让户籍制度回归本质配套

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

　　迁徙自由权是现代社会公民应当享有的一项基本人权，迁徙自由权，意味着公民有自由迁徙的权利，可自行选择居住生活的地方。公民自由选择居住地点实际上解决了一个重要的民生问题，对保障民权意义重大，更是建设现代化社会一个非常重要的制度安排。

　　1949年以后，迁徙自由在我国经历了一个由肯定到否定再到一定程度默认的曲折历程。1954年第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第九十条第二款规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”那时，对人口迁徙管理较为粗放。一般来说，从新中国成立到1957年，我国公民的迁徙和居住自由是存在的，对公民的迁徙基本上没有限制。但是，从那时起，把“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标，中国城乡二元结构开始形成。在此后的17年中，宪法所规定的公民迁徙自由的基本权利，被1958年起实行的《户口登记条例》所否定。上世纪80年代初期，随着家庭土地联产承包责任制在全国推广，农村剩余劳动力问题日益凸显。政府开始允许农民进入小城镇安家落户，后来逐步扩大到大中城市，这是公民迁徙自由权利的一部分。相较于人民公社时期，“民工潮”的风起云涌是一个重要的突破，但并不是完整意义上的迁徙自由权。因为农民进入城市后，并不享受与城市居民同等的居民权利，包括福利保障、受教育权等。完整意义上的迁徙自由权，是指公民在不同地区能享受平等的公民权利。

　　过去十年，虽然许多地方进行了一些户籍制度改革试验，但总体上仍然延续了之前的主要做法，在扩大公民迁徙自由权利方面并无太多实质性突破。

　　迁徙自由权的背后是户籍制度。我国历经了半个多世纪的城乡二元户籍制度，在一定程度上限制了公民的自由流动，尤其是对农民自由流动及分享城市各种权益构成了限制。与这种户籍制度相伴随的是一系列城乡居民差别权利制度，比如养老、医疗、教育、就业、住房等各种城乡差别福利保障制度，甚至在很长一段时间里，公民的选举与被选举权也在农民与城市居民之间作了区别对待。总体而言，我国现行的户籍制度更多的是一种权益制度，与国际上通行的单纯户口登记制度不同。现行户籍制度不但对公民身份做了不公正的界定，在某种程度上甚至成为有关职业、地域和身份歧视的制度性保障。

　　从长远看，户籍制度应该回归其本来的含义。户籍制度就是一项居民登记制度，主要功能是登记公民的居住信息，作为一项方便政府进行社会管理、维护社会秩序的基本措施。户籍制度应服务于民，方便于民，改变户籍制度作为一种城乡居民差别权益制度的性质。因此，户籍制度改革的方向是剥离依附在户籍制度之上的各种城乡差别权益，使其回归户籍登记的本义。