唐钧：十年两会话社保

　　2013年全国两会已经开幕。3月5日，在提交十二届全国人大一次会议审议的政府工作报告中，关于今年的社会保障工作，温家宝总理是这样说的：“完善社会保障制度。坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，不断扩大社会保障覆盖面，提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性。”

　　公众关切

　　每逢全国两会，如果以“公众关心的十大问题”做调查，哪些议题名列前茅呢？研究2003年至2012年十年间媒体在历年全国两会召开前夕所做调查后可知，有两个议题在这十年中始终处于前十位的位置，其中一个是“反腐倡廉”，另一个就是“社会保障”。

　　而在距离今天最近的2011年和2012年，居于榜首的都是“社会保障”。其他八年中，有六年独占鳌头的是“反腐倡廉”，还有两年是“社会公平”。

　　不过，除了2005年，“社会保障”始终在前十位中占有一席之地，2003年位列第六，2004年位列第七，2006年位列第五，2007年位列第九，2008年位列第七，2009年位列第八，2010年位列第九。但到2011年，一跃而上，争得桂冠；2012年则得以卫冕。显而易见，在公众心目中，社会保障问题的位置越来越重要了。同时，这也许说明公众心态的变化，即对与自己切身利益相关的问题越来越在乎，越来越关切。

　　十年对策

　　就公众关心的社会保障问题，政府是如何应对的呢？可从2003年至2012年两会上的《政府工作报告》（以下简称“报告”）中理出线索来。

　　与公众关心的问题相呼应，历年《政府工作报告》中都至少有两大段涉及社会保障。其中必有一段是总结过去的一年（或五年）的成绩，另有一段是布置当年（或今后五年）的任务。

　　2003年的报告以“社会保障体系框架基本确立”和“进一步做好扩大就业和社会保障工作”两个小标题来总结过去五年的社会保障工作和部署当年的社会保障工作。当年工作的重点是：“继续加强"两个确保"和城市"低保"工作，搞好"三条保障线"的衔接。完善城镇企业职工基本养老、医疗保险制度，继续扩大各项社会保险覆盖面。稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。”（编按：“两个确保”是指确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放。三条保障线即下岗职工基本生活保障、失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度。）

　　从以上说法中，可以看到鲜明的时代特点。当时，中国政府正采取积极措施，解决国企改革和下岗分流的遗留问题。所以，当时对社会保障的认识主要是“经济体制改革的配套工程”和“社会稳定器、安全网”。

　　在这样的认识基础上，社会保障走过了2004年、2005年和2006年。到2007年，报告称：“经过多年努力，国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨基本完成”，“城乡社会救助体系框架基本建立”。

　　于是，2007年召开的十七大对社会保障工作提出了更高的要求，并对社会保障的操作性定义进行了重新界定。十七大报告指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。”并第一次从社会保障是“经济体制改革的配套工程和社会稳定器、安全网”的较为狭义的理解中走出来，而将“覆盖城乡居民的社会保障体系”写入了党的最高层次的文件中。

　　随着认识基础的变化，社会保障的操作性定义也在十七大报告中被重新界定：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”

　　当时，城市低保和社会救助体系经过15年的努力已经相对完善。于是，农村最低社会保障制度的建立摆上了议事日程。2005年和2006年的报告都提出：“有条件的地方要探索建立农村居民最低生活保障制度。”

　　而到2007年，“已有25个省（自治区、直辖市）、2133个县（市、区）初步建立了农村最低生活保障制度”。在此基础上，2007年的报告部署：“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，这是加强"三农"工作、构建和谐社会的又一重大举措。各地要根据实际，合理确定低保对象范围和标准，中央财政对困难地区给予适当补助。”

　　经过一年的努力，到2008年，报告郑重宣布：“2007年在全国农村全面建立最低生活保障制度，3451.9万农村居民纳入保障范围。”至此，“城乡社会救助体系基本建立”。报告指出：“这是保障城乡困难群众基本生活的一项根本性制度建设。”

　　关于农村新型合作医疗制度（新农合），此前，在2003年，报告就提出，要“搞好农村新型合作医疗制度试点工作”。经过五年的努力，到2008年，报告中说：“新型农村合作医疗制度不断完善，已扩大到全国86%的县，参合农民达到7.3亿人。”到2009年，“参加新型农村合作医疗的人口8.14亿，参合率91.5%”。与此同时，2008年，城镇居民基本医疗保险也开始试点，报告中提到的试点城市是88个。2009年报告中的说法是：“城镇居民基本医疗保险试点城市由上年的88个增加到317个，参保人数增加7359万，总计达到1.17亿。”2010年报告中给出的数据是：“城镇职工和城镇居民基本医疗保险参保4.01亿人，新型农村合作医疗制度覆盖8.30亿人”。加起来，应该是12.3亿人，占当年总人口13.71亿人的90%，基本上达到了“覆盖城乡居民”的目标。

　　关于农村新型社会养老保险制度（新农保），2008年的报告提出：“鼓励各地开展农村养老保险试点。”2009年的报告则进一步要求：“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县（市）。”2010年的报告再次提出：“加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系。扎实推进新型农村社会养老保险试点，试点范围扩大到23%的县。”2011年，则要“加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系。将新型农村社会养老保险试点范围扩大到全国40%的县”。到2012年，报告提法为，年底前实现新型农村社会养老保险“制度全覆盖”。

　　2011年的报告首次提出：“推进城镇居民养老保险试点。”经过一年的努力，2012年的报告宣布：城镇居民社会养老保险制度也要在年底前实现“制度全覆盖”。

　　至此，以“覆盖城乡居民”为目标，在2003-2012年的十年中，尤其是后五年，中国的社会保障制度建设已经有了长足的进步。

　　基本态势

　　目前，城乡低保、医疗保险、养老保险的基本态势是：

　　2011年年末，全国城镇居民最低生活保障对象2256万人，农村最低生活保障对象5298万人，农村五保供养对象579万人（编按：“五保”是指保吃、保穿、保住、保医、保葬）。2011年，城市和农村医疗救助资金共资助6649万人参加医疗保险，直接医后救助2367万人次。基本上做到了应保尽保，制度上实现了“全覆盖”。

　　2011年年末，全国参加城镇基本医疗保险人数为4.73亿人，其中参加城镇职工基本医疗保险人数2.52亿人，参加城镇居民基本医疗保险人数为2.21亿人，总的参保率为95.7%。在农村，新农合的参合人数已达8.32亿人，参合率97.5%。以此计算，全国已经被医疗保障覆盖的人口，总比重已达到96.4%，医疗保险（合作医疗）“覆盖城乡居民”已成为事实。

　　由于养老保险在覆盖城乡居民方面起步较晚，情况相对比较复杂。截至2011年年末，企业职工基本养老保险制度参保人数为2.61亿人，新型农村社会养老保险制度、城镇居民基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度（有的地方将城镇居民养老保险和新农保合并，称为“城乡居民基本养老保险”）的覆盖人群为3.61亿人。加总起来，已达6.22亿人。

　　在2012年的两会上，人力资源和社会保障部领导的说法是：“我们有信心，今年这两项制度（新农保和城镇居民基本养老保险）的覆盖人数有望达到甚至超过4亿人。”如果加上城镇职工基本养老保险的参保人员将近3亿人，养老保险的安全网覆盖的城乡居民总数将达7亿人。按第六次人口普查提供的数据，中国18岁及以上的人口大约10亿人。那么到2012年年底，养老保险对城乡居民的覆盖面将达到70%。但是，要实现“对象全覆盖”，估计要到“十二五”期末，也就是2015年了。

　　

　　现有难题

　　2012年的十八大报告再次提出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”以这个标准去衡量，社会保障制度改革仍然任重道远。

　　在编织覆盖城乡居民的养老保险安全网时，制度安排上还是有疏漏之处。最主要的是流动人口养老保险的转移接续问题并没有真正得到解决，这可能涉及一两亿从农村流向城市以及在城市间流动的劳动者。

　　值得关注的是，国家审计署2012年发布的审计结果并没有揭示上述问题的存在。因为审计结果展示的是在某一时点上的一组静态数字，上述流动中的劳动者是缴费了，也被统计进入参保者了。但当他们再次流动时，以前的缴费记录及积累的保险费是否能转移到下一个工作地点并连续上，却又成了问题。他们中的很多人，可能在劳动生涯中一直在缴费，一直被统计为参保者，但到了法定退休年龄，却不能或不能足额领取他们应该领取的养老金。

　　这个问题的存在，令即将“全覆盖”的养老保险安全网上存在一个可能涉及一两亿人的缺口。2011年，中国的农民工有2.53亿人，其中外出农民工是1.59亿人；而参加基本养老保险的农民工人数仅为4140万人，仅占前者的16.36%，后者的26.04%。

　　在医疗保险（合作医疗）方面，2011年，国家财政向城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度以及城乡居民医疗保险制度这三项制度共投入2197亿元，目前这三项制度的收入中，国家财政投入占了大头（82%），而上述投入占2011年国家财政收入（103740亿元）的2%。但是，城镇居民医保的实际报销比例仅为52.28%，新农合为49.20%，城乡居民医保为44.87%。这也就意味着，总人数达到10亿之巨的这三项制度的参保者，在患病就诊时仍然要自己付出一半的医疗费用，“看病贵”的问题没有得到彻底解决。

　　于是，2012年8月，国务院六部委联合发布《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》。针对罹患“大病”的人群，在基本医保已经报销的费用之外，指导意见对个人负担的合乎规定的医疗费用再次给予报销，并要求实际报销比例不低于50%。

　　如此看来，城镇居民医保、新农合以及城乡居民医保的参保（参合）者，在生大病时，其合乎规定的医疗费用可望在基本医疗中报销一半，在大病保险中报销另一半中的50%，大致能够达到75%左右。以上做法，符合十七大报告中将商业保险归为社会保障制度“补充”的说法。但这项制度刚刚开始实施，其运行效果和效率如何，还需进一步观察。

　　在城乡低保和社会救助制度方面，最突出的问题是社会救助立法的问题。《社会救助法》从2005年就开始起草，历经8年，第十届、第十一届全国人大常委会均将其纳入立法计划。但在2009年、2010年，两次提交国务院常务会议审议均未通过，迄今仍未能提交到全国人大常委会审议。就国际经验来看，社会救助立法本来应该是所有社会保障法律制度中最简单明了、最容易通过的一部法律，在中国却发生了种种分歧，这在世界各国的社会救助立法中十分罕见。

　　另一方面，随着物价不断上涨和居民生活费用增加，一部分居民家庭虽然人均收入超过了最低生活保障标准，但因家中有必须支出的大额开支，家庭经济状况仍然入不敷出，他们的生活水平达不到最起码的标准。这种现象可以称为“支出性贫困”，即在一定时间内或某种特殊情况下因支出远超收入造成的贫困现象。近年来，针对“支出性贫困”问题，国内已开展研究和试点。在一些城市，譬如上海，已经取得了阶段性的成果。

　　政府职责

　　2003年以来的十年中，我国社会保障制度建设方面取得的成就是有目共睹的。但是，要满足社会和人民群众的需求，还存在一定的距离。尤其是近年来，关于养老保险基金“缺口”和“债务”以及“延迟退休年龄”的相关讨论，使公众对社会保障制度的发展前景存有不少疑惑。这也是2011年和2012年“公众关心的十大问题”中，社会保障居于首位的原因之一。

　　简言之，所谓养老保险基金的“缺口”和“债务”，实际上讲的就是政府的财政补贴。可以这样说：政府给予财政补贴，就没有“缺口”和“债务”；反之就有“缺口”和“债务”。

　　从理论上说，养老保险就是雇主（用人单位）、雇员（劳动者）和政府三方筹资的。试图以雇主（用人单位）和雇员（劳动者）两者的缴费以及将基金投入资本市场运营来达到“收支平衡”，从国际国内的金融形势看，几乎就是天方夜谭。从政府方面看，2011年在养老保险方面的投入不到3000个亿，占财政收入的3%左右。有研究表明，从2013年到2050年的38年中，政府在养老保险方面的财政补贴，会达到18.3万亿元。其实平均下来每年也不到5000亿元，以2011年的财政收入作基数，也不过是5%而已。中国要度过人口老龄化的高峰，付出这点代价是值得的。再说，这也是政府不可推卸的基本职责。

　　至于“延迟退休年龄”，因为存在年龄歧视，现在的蓝领工人，女的到40岁以上，男的到50岁以上，都存在一个明显的“就业困难期”。在这10-15年中，失业的风险极大，但同时还要继续缴纳保险费，已使劳动者难以应付。如果延迟退休年龄到65岁，对这个社会群体而言，就是要将“就业困难期”再拉长5年，达到15-20年。人的一生有几个15-20年？所以，在现有社会条件下采取这样的措施，可以说对中国70%左右的劳动者不利。

　　其实，老龄化在中国被“妖魔化”了。中国到人口老龄化最高峰时，还有8亿劳动力。虽说老年赡养比可能会达到2∶1，但更重要的是劳动生产率，也就是说中国的8亿劳动力能创造多大规模的社会财富。另外，除了创造更多的社会财富，还要有合理的社会分配。老年保障主要取决于这两者，而不是简单的“保险精算”。

　　作者系中国社会科学院社会学研究所研究员

　　来源：东方早报

　　
　　作者：唐钧