第一圆桌：“新四化”下的中国城镇化之路 新型城镇化需热议冷思考

　　第

　　一圆桌第39期

　　从中国共产党十八大报告提出中国要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”之后，新型城镇化成为这“新四化”中提及最多的词汇。

　　新型城镇化被社会各界寄望于拉动未来几十年中国经济增长，它蕴含了中国未来变革的诸多要素：土地、户籍、财税等。从这个意义上来看，新型城镇化不是简单的造城、移民，而是中国经济发展模式的深刻变革。

　　十八大之前，国务院副总理李克强在省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会上，谈到了城镇化需要深入研究的五个重大问题，包括城镇化战略、土地利用、户籍改革、资源支撑和生态环境等。

　　十八大至今的数月，关于新型城镇化的争论不断。关于城镇化的诸多方向性问题依然没有最终的答案，例如新型城镇化的战略思路，到底是优先发展特大城市、大城市，还是中小城市、小城镇？城镇化到底是依靠政府规划推进，还是市场推进？城镇化和产业、资源的关系该如何协调？

　　2013年3月9日，《第一财经日报》在两会期间于北京主持召开了一场“两会沙龙”，以“"新四化"下的中国城镇化之路”为题，邀请相关专家以及部分地方省市官员与会，共同探讨新型城镇化的实现路径。

　　本报节选部分内容，予以特别呈现。

　　易鹏

　　城镇化是中国改革的总抓手

　　城镇化是长期问题，意义十分重大，但是现在的热议不代表快进，热议也可以冷静。关于城镇化目前有待思考的地方、需要澄清的地方也比较多。

　　第一，现在大家对新型城镇化的批评，例如不能搞投资大跃进，不能造新城，不能土地的城镇化率远高于人口的城镇化率，我认为这些观点和目前提的新型城镇化是一致的，以前确实存在这些问题。现在新型城镇化就是想把这些问题改变过来。

　　第二，城镇化是不是能够拉动内需？我认为，城镇化应该是个结果，而不能把它作为政策工具。

　　城镇化确实是工业化发展，或者说产业发展的必然结果。但是现在面临的最大问题是很多工业产能过剩，工业化远远高于城镇化。城镇化率和工业化率不匹配，意味着通过城镇化的增长，能扩大消费，提供更大的需求空间。

　　从供给的角度讲，通过城镇化率是可以提高劳动生产率的，生产率提升就能扩大经济总量。城镇化还是产业平台，现在很多产业必须放在城镇化的大平台中才有大发展。

　　第三，城镇化是不是需要政府的批准？我个人反对完全去政府化。

　　目前很多声音认为城镇化是要按市场规则来做。但现在城镇化存在的许多问题，就是因为我们城镇化没有顶层设计，没有规划，没有政府引导，基本上是市场的无序发展。在新型城镇化中，政府一定要参与，而且要在规划方面发挥至关重要的作用。

　　这次新型城镇化部署中，政府有意识地加以引导，想在中西部地区建立几个城市群，例如中三角、成渝经济区、关中经济区。这也意味着，只有通过政府合理布局，才可能促进中西部地区发展条件较好、生态承载能力足够的地方产生城市群。

　　新型城镇化是扩大内需最大的潜力所在，而不是最大的内需。改革是中国最大的红利所在，如果没有改革红利的收益推动，就很难挖掘出内需的最大潜力。城镇化既是产业支撑的问题，也是扩大内需的问题，但更是个改革问题，例如户籍制度、土地制度改革。

　　一个农民变成市民的成本从最低15万元到最高的40万元，未来可能有3亿农民要进城，再加上我们常住的、没有解决户籍的2.6亿人，有5亿~6亿人进城，公共服务支出是天文数字。如果不改革税制设置，不改革中央政府和地方政府分配机制，不改革国有企业退出机制，这笔钱就很难筹措到，没有这笔钱做支撑，中国城镇化很难实现。

　　城镇化是中国改革的总抓手，城镇化牵一发而动全身，要想做好，难度也很大。

　　王军

　　以城市群推动城镇化

　　城镇化的本质是人口迁徙，我们前一轮的城镇化高潮，最重要的教训可概括为三个透支：第一，透支了资源环境红利。第二，透支了土地红利，即土地财政。第三，透支了人口红利。

　　现在中央财力占45%左右，省县市三级政府总财力占55%左右，而地方公共财政里面几乎没有投入城市建设的部分，只有部分运营费用，目前城市建设主要靠土地机制。农村廉价劳动力的社会保险、社会服务还在农村两亩三分自留地上。我们国家土地不是纯粹的生产资料，它具有社会保险的性质。所以，我们不敢轻易动它。

　　我的基本观点是，要以社会建设为核心推进新一轮城镇化。未来的城市离不开产业支撑。我主张发展城市群，以经济区为单位、以大城市为核心，然后形成若干组团，这些组团经济区之间一定会有分工。这样服务业向核心城市聚集，制造业向组团城市聚集，组团城市又有不同的职能和功能。

　　有人认为非农业就是城镇化，这是一个误区。其实城镇化就是公共服务均等化，在公共服务均等化体系里，他可以住在村子里，可以是职业农民。

　　我提出了一个城市体系的概念，包括大城市和中等城市，中等城市围绕着星罗棋布的镇，这个镇是半城市化的，还有若干村落和那种城市的富余人口组成的庄园镇。

　　张和平

　　县城才是城镇化的塔基

　　如果把我们的城镇化比喻成一个金字塔的话，塔尖无疑是北京、上海这些特大型城市。塔基在哪里？有的认为在大城市，有的认为在中等城市，也有的认为在乡镇。我的认识是，塔基在县城。

　　为什么不是大城市？

　　第一，经济门槛高。到大城市，哪怕到省会城市，没有四五十万元的经济实力进不去。在县城一级，特别在中西部地区，房价在3000元/平方米左右，如果买个100平方米左右的住房需30万，首付9万，再添置一些家具，15万就可以进城。现在的农民工两夫妻打个几年工基本就可以进城了。

　　此外还有文化门槛、情感距离、承载能力等问题。所以，我认为金字塔的塔基不应该在大城市。

　　我认为塔基也不应在乡镇。乡镇不能达到合理的经济规模，经济规模至少要10万以上人口，比较合理是20万~50万人口规模，基础设施才可能完善。如果城市功能不完善，就没有产业承载能力。我认为乡镇只是半城市化，有可能还面临着再城市化的问题。

　　沿海发达地区另当别论，广东有一些乡镇已经是中等城市的功能，不是我们本来意义上的乡镇。

　　怎么做大县城？重要解决两个问题。

　　第一，解决公共服务设施。我们国家大的城市，政府要以引导为主，但县城需要政府推动。一个县城一年平均200亩土地，100万一亩就是两个亿，加上提取的“四金”（国有土地收储基金、农业土地开发资金、耕地开发专项资金、城镇廉租住房保障资金），除掉这些成本大概就剩几千万元，这几千万要完善功能远远不够，需要国家支持。

　　现在我们国家对农村的转移支付力度很大，每个县得到的包括一般转移支付和专项转移支付大概平均十亿，只要从这里面拿出一两个亿，在公共财政内做些调整，就可以解决资金的问题。

　　第二，解决产业的问题，现在县城产业发展落后，要有意识地引导一些特别是劳动密集型产业到县城去。

　　全国大概有3000个县城，按一个县城平均20万人口计算，正好可以解决六亿人口的城镇化问题。但并不是做了县城，其他大城市群就不要，二者要协调发展、合理布局，重点突出县城。

　　吴庆

　　大城市的社会综合成本更低

　　目前中国城市对外来的人口开放度不够，没有接纳他们，甚至排斥他们。

　　许多城市发展了很多年以后，发现农民工来了又走了，有的走了就不回来了，因此出现招工难等问题。中国现在面临的情况已经不是工业化和城市化之间单一的关系了。我们要促进下一轮工业化，要考虑让这些农民工在城市里安居，稳定地参与到城市化的生活中。

　　新型城镇化的发展要做的事情很多，户籍只是一个表象。在没有开放户籍的情况下，可以给外来人口提供一些公共服务，让他们享受一些本地市民可以享受到的东西，市民和农民工的差距不一定一夜之间消失，但是可以有一个过程让这个差距逐渐缩小。

　　中央农村工作领导小组副组长陈锡文在十多年前有一个非常精彩的发言，他算了一笔账，搞十万、二十万人口的城市需要花多少资金。这个账一算下来，中国经济没有办法支撑遍地开花的小城市，中国唯一可行的道路就是大、中型城市。

　　为什么搞大、中型城市？第一是土地约束，大城市一两千万人口，平均占地很小。第二，大城市居民享受了比较好的社会福利，但提供这些福利的人均成本会低很多。

　　从个人的成本角度出发，如果进入大城市有困难，可以进入小城市。但从社会成本计算的话，还是让他到大城市对社会来说总体成本要少一些。所以，未来我们在考虑城市建设时，大城市还可以更大，中心城市可以向大城市演化。

　　吴必虎

　　权力配置不好导致中国城市发展畸形

　　一个地方城市的生长是有其地域规律的，因此全国不能硬性规定说我们只发展大城市或者小城市。要根据地理规律和经济规律来决定各地的城市发展，该做大城市就好好做大，该做小城市就做小城市，不要一刀切。我们要意识到，非均衡发展才是合理的。

　　我认为权力配置导致中国城市发展畸形，中国城市要健康发展，首先要配置好权力，不要统统集中在北京。大中小是有规律的，东中西也是有规律的，最近强调西部要发展大城市，根据规律，西部大城市不能太多，也不能太大，因为它的资源受不了。

　　在城镇化过程中不能搞全域城市化，全域城市化是错的，城乡发展一定要平衡。

　　关于土地政策，我跟很多专家的建议是一样的，租赁给农民和市民150年，不要30年，30年谁也不会把土地当土地，化肥、农药拼命弄，土壤全板结，现在土壤结构已经变化了。所以，土地改革要打破以前的东西。城乡调剂，土地一改革，一盘起来就把静态资产变成一个动态资产。

　　吴胜武

　　城镇化应由市场而非市长决定

　　中国这么大，国情复杂多样，不同地方对城镇化的理解可以不同。但城镇化发展要符合市场发展规律。我一直在问一个问题，究竟是市场还是市长决定了城镇化进程。我的理解是市场决定了城镇化进程，历史是先有城市后有市长。

　　现在很多市长都阻碍了这个规律，老是去设计很多东西，希望按照自己的意愿去发展。实际上整个城镇化发展有很多内在规律，这个规律我们不要破坏它。

　　在整个城镇化过程中，资源配置肯定是要往效率最高的地方去。我也认为大城市应优先发展，因为只有在大城市里，它资源配置的效率最高，对能源环境的消耗最低。

　　但是我不反对小城镇的发展。从发展规律上，资源肯定会向大城市流，小城市就按照小城市的发展模式去发展，不要指望小城市以后也要发展成大城市。

　　政府的理念应该变化。政治体制或者政治资源的多少决定了一个城市在发展过程中拥有多少能量。政府究竟是不是一个好的政府，能不能创造一个和谐社会，能否让民众满意是我们的第一个标准城镇化对政府官员的考评机制提出了新课题。

　　中国的城镇化是个必然趋势。我们尽量不去阻碍城市发展的规律，而应顺应城镇化发展的规律。

　　黄震

　　金融手段在城镇化进程中应用尚不充分

　　对城镇化金融支持来说，不仅要考虑初始阶段和城镇化的建设时期，也要同时考虑建设中和城市形成之后。不仅要考虑钱怎么来，还要考虑这个钱怎么花，怎么保值增值。

　　在城镇化过程中，金融是一个非常重要的驱动力，也可能形成一种城镇化的新类型。一些地方已经做了这样的规划，或者说在城市中做了一个金融集聚区的规划。

　　城镇化有城镇化的红利，同时，城镇化也有城镇化的限制，新型城镇化就是试图克服这些限制。这些限制主要有三：第一，中国城镇化大多依赖于土地财政，政府是投资主体。所以，要防止地方政府性债务未来演化为一种地方性债务危机。

　　第二，城市过度扩张，建设面积远远大于需求。应防止大量出现以GDP为导向的“鬼楼”现象。第三，城镇化必须预防和控制一些因运营管理跟不上而产生的城市病。

　　很多城市在建设中陷入困境，例如资金链断裂。我觉得这是因为在建设过程中，金融手段应用得不够充分。另外，金融创新还没有同城镇化的具体问题相结合。

　　新型城镇化必须走内生型金融支持之路，需更多地将城市内的生产要素转化为金融资源，要发展农业金融、产业金融，在社会中发展社会创投等新金融模式。

　　城市群已是一个事实，国家的战略应如何重点布局？我觉得应推进城市建设多元化。新型城市群也要换思维，一是在信息化条件下或者智慧城市的概念下，城市群并不一定是在地域空间上相连的概念。在目前条件下，我赞成以现在的大城市，甚至是中等城市为基础来带动城市群建设。

　　作者：胥会云来源第一财经日报)