邓聿文：赤字财政不能形成依赖

　　政府工作报告提出要适当增加今年的财政赤字和国债规模，拟安排财政赤字1.2万亿元，比去年预算增加4000亿元，并指出这主要是考虑到结构性减税的滞后效应，今年财政收入增长不会太快，但财政刚性支出增加，特别是要增加保障改善民生支出，保持对经济增长和结构调整的支持力度，适当扩大财政赤字和国债规模是必要的。

　　笔者认为，适当增加财政赤字，于目前经济发展是可行的。自凯恩斯后，赤字财政作为政府扩大内需促进增长的手段，广为各国政府所采用。尽管经济学家对此褒贬不一，但从现实来看，要追求预算的收支平衡很困难，何况政府在实施赤字财政时，并不仅仅从经济角度考量。

　　当然，今次政府安排的财政预算，其增加的赤字比去年全年赤字规模多了一半，人们担心这是否会带来财政风险，以及是否能真正促进经济增长和调整结构的作用。对此，有必要释疑。

　　政府工作报告对今年经济增长目标定为7.5%左右，城镇新增就业900万人以上。客观地说，这是个适中的增长目标。但也不排除在经济复苏还不很牢固的情况下，经济存在反复的可能。虽然经济比预定目标更低一些并非不可以，然从就业、民生需求，以及转方式、调结构，还有已经形成的生产能力来看，保持一个合理的增速最好。这就需要我们继续实施积极财政政策，从而，增加赤字财政的规模也势所必然。

　　从报告对今年预算的收支安排看，一方面，主要的支出项目，如教育、医疗卫生、社保和就业、住房保障、国防、公共安全，相比去年都有比较大的增长，其中增长最高的医疗卫生，达到27.1%，只有包括三公经费在内的一般公共服务支出，增幅较低，为 1.5%，之所以对公共服务的支出增长安排很多，缘于过去欠账太多；另一方面，财政收入增长预计要慢于去年，这是因为，受当前国内外经济形势影响，财政收入增速放缓，而营改增等结构性减税举措进一步制约了税收增长，再加上其他方面的减税措施，会使得政府的税收增幅降低。此一增一减形成的逆差，就需要国家发国债来弥补。

　　同时，还要看到，今年新增的4000亿财政赤字中，有国家为地方代发的地方政府债3500亿元。如果扣除地方债的规模，今年新增的财政赤字，实际只有50亿元。此外，从报告对稳健货币政策的表述来看，今年货币政策可能比去年有所趋紧，如果这样，为增加保障改善民生支出、保持对经济增长和结构调整的支持力度，就仍需要保持一定规模的财政扩张力度。

　　当然，从预算表来看，地方债务也算在政府赤字中，何况，中国的地方债务都要国家兜底，因此实际可视作国债。考虑到政府在此前三年，力求降低赤字规模和占比，今次增加债务规模，人们担心出现财政风险也很正常。

　　国际上通常用两个指标来评价一国财政风险：一是赤字率，即赤字占GDP比重不超过3%；另一是国债余额占GDP比重不超过60%。环顾世界，居高不下的财政赤字成为欧美国家经济面临的一项严峻挑战。我国的赤字规模2008年还只有400亿元，2009年增至9500亿元，赤字率曾一度逼近3%，此后三年赤字规模虽然进一步扩大，但占比却持续降低，去年降到1.5%。今年虽回升到2%，中央和地方财政收支平衡局势比往年有所严峻，可仍处于3%以下的可控目标内，远低于欧美国家5%的赤字率。需要警惕的是，地方债已进入偿债高峰，要防止潜在风险转化为现实风险。

　　其实，对赤字的担忧并不在规模上，而在于投资的方向和效率。在拉动经济增长的三驾马车中，投资起主导作用，尤其现阶段，投资在促进经济增长中的作用不可低估。作为一个既有投资能力，又有投资需求的国家，当然应最大程度地发挥投资的效益，为此就要选准方向、优化结构，这是关键。可在强化政府对民生领域和薄弱环节投资的同时，控制政府直接对经济领域的投入，并加强地方政府性债务管理。此外，还应充分发挥人大、政协、审计和社会公众对预算的监督作用，从制度上完善预算监管，并要执行到位。

　　各国实践说明，作为在经济运行低谷期使用的一项短期政策，用赤字财政政策刺激经济增长既有必要，也可行，但不能形成依赖，长期看，还是要追求财政收支平衡。赤字财政的目的，是期由政府投资带动社会力量、民间力量，从而恢复市场活力。这点在我们实施赤字财政时应时刻记住。

　　作者简介：邓聿文，和讯网专栏作者，供职于中央党校学习时报，民革中央社会与法制委员会委员，香港天大研究院特邀研究员、中国问题观察者，多家报刊专栏作家，知名评论家，《幸福的权利》、《中国必须赢》(访谈)、《中国经济大突围》等书作者，主要关注和从事中国社会的转型与改革研究。来源和讯网)