我国预决算体系基本实现全口径

　　全口径预、决算的实施主体为政府，监督主体是人大。过去政府收入一部分进入预算，一部分没有进入预算，所以才有“预算内收入”与“预算外收入”这一说法。现在，“预算外”这个概念已经不存在了。

　　财政部财政科学研究所副所长 刘尚希

　　在今年的两会上，社保基金预算正式提交到了全国人大的预算报告中，这就意味着主要由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算四部分组成的政府预算都要通过人大进行审查和监督，我国的财政预、决算体系基本实现了全口径。

　　政府所有预算都要经过人大审查

　　过去提交全国人大的预算报告中，有的预算项目并没有列入其中。现在十八大报告提出“加强对政府全口径预算的审查和监督”，提出这句话是基于这样的背景：项目只有列入预算，全国人大才能对其进行审查和监管。

　　我国的政府预算主要由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算四部分组成，这就意味着，凡是政府的收支都应该进入预算。之前，前三项都已经进入预算，都经人大审查和监督了，只有社保基金预算没进入。也就是说，人大只监督了一部分，另一部分没有得到监督。

　　在发达的市场经济国家，并没有“全口径”这个概念。

　　全口径，就是指在市场经济条件下，政府所有的财政收入和支出均要纳入预算和决算的统计方法。全口径预、决算，是指监督主体通过一系列方法和措施将政府所有的财政收入和支出均纳入预算和决算的法制化运行机制。

　　全口径预、决算的实施主体为政府，政府根据地区财政收入和支出计划，制定财政预算决算草案，报请人大审批形成法制化的财政预算决算。

　　全口径预、决算的监督主体是人大，人大审查并决定是否审批政府的财政收支计划，并最终决定预算决算。过去政府收入一部分进入预算，一部分没有进入预算，所以才有“预算内收入”与“预算外收入”这一说法。

　　以前，政府收支要大于预算收支。现在政府收支全部进入预算，进行全覆盖，意味着政府的收支和预算收支相等。政府所有的预算都要通过人大进行审查，实际上也就是实现了全口径的监督，“预算外”这个概念已经不存在了，我国的政府预算也达到了全口径编制、全口径监督、全口径透明和全口径公开。

　　部门利益导致社保基金未进预算

　　从2011年开始，我们国家的预算外收入就已经纳入了预算管理。

　　今年的一项重要改进是，将全国社会保险基金的预算也列入了预算报告。以前之所以没有列入，有认识上的问题，也有利益的问题。

　　其中涉及一点：部门之间的认识不一样，导致进入有一点难度。社保基金的收支管理是人社部在管，财政部主要是管财务以及承担兜底责任。随着财政资金用于社保的越来越多，把社会基金预算纳入政府预算体系并接受人大监督的必要性就显得日益紧迫。

　　现在凡是涉及到政府收支都必须进政府预算，都必须报人大审议，都必须主动接受人大的监督，而且要公开透明，所以，从这个意义上，谁也不能背离这个大趋势，部门利益说不过这个大道理。

　　今年增加社保基金预算，其首要的意义就是实现了全覆盖政府预算体系就是由四大预算构成的，只要涉及到政府收支都在这四个预算里面了，这跟国外讲的预算内涵也基本上是一样的了。

　　国有资本经营预算还不是全口径预算

　　从全口径的角度来说政府预算已经基本实现了全覆盖，只是在监督方面需要进一步公开透明，在管理上还要进一步完善和加强。

　　如果从具体层次上来说，还需要完善的地方很多，特别是国有资本经营预算这部分还不健全。目前，国有资本经营预算已经将一部分国有企业的收益纳入了，但并没有将所有的国有企业的资本收益都纳入，国有资本经营预算并没有覆盖所有的国有企业，比如像银行等国有金融机构，就没纳入。从这个意义上说，国有资本经营预算还不是一个全口径的预算，国有资本经营预算应当是涵盖所有的国有资本，让其真正地覆盖所有的国有企业。

　　国有资本经营预算有其特殊性。从名称上看，似乎是针对国有资本经营的，实际上，这个预算只是针对独资国企和国有资本经营的部分收益或资产、股权变现收益，以一定比例纳入这个预算中来，支出用途上主要还是国企的技术研发、转制、补充资本金等方面。

　　国有资本经营预算的功能主要是实现了部分行业国企收益的调剂使用，其体内循环的特点相当明显。这与公共预算主要用于提供公共服务的功能有相当大的差异。国有资本经营预算与公共预算、社保基金预算如何联通，一方面，让国有资本收益用到国有经济的战略目标上，保障国家经济安全、能源安全，实现全民间接共享；另一方面，也让国有资本收益用于社保和公共服务，实现直接的全民共享，是今后预算改革的一个重要方面。

　　银行等国有金融机构没有纳入政府预算，这主要是由于国有资产的管理体制造成的。国有资产管理体制几经改革，虽有进展，但仍很不完善。

　　国务院的特设机构国资委管理大部分央企，但主要限于实体经济领域，国资委无权插手。而金融领域的国企和国有资产管理现在还处于谁都管、又谁都不管的状态，没有一个类似于国资委那样相对完整统一的管理机构。

　　现行国有资本经营预算的编制是财政部和国资委共同完成，而预算的执行主要在国资委。在这种情况下，国资委无法把金融国企拿来一并纳入国有资本经营预算当中。要实现这个预算的全口径，有待于国家国有资产管理体制的全面改革。

　　（本刊记者王红茹、郭芳采访整理）