食药总局出炉“九龙治水”破局

　　3月10日，国务院机构改革和职能转变方案(以下简称“方案”)公布，国务院将组建国家食品药品监督管理总局(以下简称“食药总局”)，从而之前的食品安全监管中，质检、工商、药监局分段管理的局面将结束。

　　不愿具名的国内某大型食品企业高层对南都记者坦言，改革后企业主要是跟食药总局打交道，成本无疑会减少许多，他们对于方案相当支持。

　　卫生部内部人士也对南都记者透露，方案改革力度之大出乎其想象。食药总局、卫生部和农业部三方参与监管的模式，应该是目前中国在监管链条上所能达到的最为简化的模式。

　　然而，也有学者指出，改革后仍存在多头管理问题，尤其是将源头监管放在食药总局之外，而目前食品问题多在源头上。

　　食药总局统管生产、流通、消费

　　方案提出，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。另外，根据该方案，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理，之前商务部负责的生猪定点屠宰监督管理职责也被划入农业部，同时，国务院食品安全委员会办公室将不再保留。

　　这意味着，原来的副部级单位国家食品药品监督管理局将从卫生部分出，和国务院食品安全委员会共同组成国家食品药品监督管理总局，同时，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，新组建的食药总局将对生产、流通、消费环节的食品以及药品统一进行监管。

　　全国政协委员、卫生部副部长黄洁夫日前公开表示，将几个部门有关食品监管的职能归拢在一个部门，就是想要建立一个机制，建立一个更为强大的监管总局，从食品的生产、流通、使用的连贯链条上进行监管，就是希望让百姓吃得放心。

　　以往模式存在监管盲点

　　全国政协委员、辽宁盘锦市食品药品监督管理局局长岳泽慧对南都记者表示，“之前对于食品安全分段监管，质检管生产，工商管流通，药监局管消费，在实际工作中，容易出现盲点，很难实现各部门的‘ 无缝衔接’，有时候出现问题，都不知道该找谁。”

　　全国政协委员、国家食品药品监督管理局原局长邵明立表示，“食品安全分段管理是不科学的，这些年一直在调整。正是由于这种分段管理的弊端，在2003年，国家将国家药品监督管理局改为国家食品药品监督管理局，试图通过这个部门来协调有关食品安全监管的各个部门，共同解决食品安全监管的难题。然而，当时，涉及食品安全监管的正部级单位有7个，而食品药品监管局只是副部级，协调难度很大。”

　　据了解，2008年，政府机构改革后，食品监管从农田到餐桌分成了四段，农业、质检、工商、食药局四个部门分别负责田间、生产环节、流通环节和餐饮环节的食品安全监管。这中间任何一个环节都可能出现问题，任何一个监管部门都可以推脱责任。邵明立表示，“各部门之间的推诿是绝对的，边界还有交叉。”

　　邵明立一直推崇美国的监管模式，在美国，食品安全监管由FD A从头管到尾，这个机构拥有武器，可以强制执法，还有24小时的拘留权。

　　新模式减少守法者成本

　　在南开大学法学院副教授宋华琳看来，这一次新的食药总局组建，主要是针对食品监管，自颁布“食品安全法”以来，监管模式是“5+1”的模式，参与食品监管的涉及6个部门，农业部管农产品的种植，质检总局管生产，工商管流通，药监局管消费，卫生部管标准制定和风险评估，国务院食品安全委员会办公室管综合协调。

　　宋华琳对南都记者明确表示，“之前的模式很容易造成重复监管与监管盲点，各个部门有利争着管，无利无人管。办个餐馆好几个证，好几个部门都要来查，这增加了合

　　规守法者的成本。而当真正出现问题时，如果责任难以划分，各个部门就会相互推诿。”

　　这次机构整合将原来食品安全监管的“5+ 1”的模式，进行了大力度的整合与削减，由6个部门削减为食药总局、国家卫生和计划生育 委 员 会和 农 业部3个部　门管 理 。将要成立的国家 食 品药 品 监督 管 理总局成为国务院直属机构，随着将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门，使得新机构能更好地整合食品安全的市场监管职能。

　　宋华琳认为，改革之后，食品市场监管整合到药监局，形成合力，更好配置资源，一旦发现问题，部门内部容易协调去处理。值得注意的是，在改革后的体制下，食药总局还需承担综合协调农业部和卫生部的职能，效果可能比以前要好，因为以前的国务院食品安全委员会办公室缺乏信息和技术的支撑，而新组建的食药总局除了本身药监局的底子，还有原来质检总局和工商局的相关机构，在信息和技术支撑上较以往有优势。

　　另有不愿具名的国内某食品企业高层对南都记者坦言，在过去的体制下，像他们这种大型的企业，要应付多个部门，有点疲于奔命，增加了经营成本。改革之后，接下来只需要面对食药总局、农业部和卫生部，其中主要是跟食药总局打交道，成本无疑会减少许多，从企业来讲，他们对于新改革的方案相当支持。

　　源头监管存风险

　　然而，改革后的食品安全监管，还是存在多头管理的情况。人民大学教授郑风田撰文指出，“新的食品安全监管，把最难啃、未来会更危险的源头还是留在了食药总局的外边，其实源头问题未来才是中国食品安全需要监管的重心。”

　　郑风田认为，“食品安全未来的监管难题会逐步上移到源头，2亿多小农户其实是中国食品安全最难治理的部分。而目前农业部门既管生产，又管质量安全，很难兼顾统一。养殖业的抗生素滥用、瓜果类的植物激素滥用、蔬菜类的农药残留、粮食类的化肥过量施用等，不但使食品的原材料质量出现问题，大量的不安全物质进入土壤及地下水，危害更长远，治理也很难。如何继续放任源头的污染，单纯靠农业部门自我清理，是不可能的。因为农业部门的主要任务是要保障国家的农产品供给。而数量生产与质量生产其实是矛盾的，为了获得更多的质量，其产量势必要降低。如果考核指标不改革，还是单纯追求数量的增加，宣传‘几连增’，未来食品安全会很难走得通。”

　　宋华琳也对南都记者透露，农业部目前扮演好几重角色，其主要任务是发展，其次才是监管。如果职能之间发生了冲突，该部门肯定会首先求发展，甚至有些时候会为此牺牲了监管。同时，农业部用于监管的人力物力投入都比较少，监管机构相比其他部门来说，较不成熟。

　　有卫生部内部人士对南都记者透露，目前出台的方案，改革力度之大已经出乎其想象，从食品监管的角度，越少部门参与，甚至像美国那样只有FD A一个部门监管，无疑是最理想的模式。然而，这会大大触动包括卫生部在内的多个部门的利益，因此阻力一直很大，目前公布的食药总局、卫生部和农业部三方参与监管的模式，应该是目前中国在监管链条上所能达到的最为简化的模式了。而且，除了人事变动以外，相关的法律法规部门规章，也得跟着修改，整个过程可能需要一到两年的时间。

　　南都记者 侯睿之