发改委专家：中国铁路运营管理不宜“网运分离”

　　国务院机构改革方案中的短短几行字，拉开了铁路历史上的新一页。虽然铁路体制改革的具体方案尚未明确，但是关于“政企分开”之后的铁路改革，争论声音仍然不绝于耳。

　　铁路产业组织层面究竟应该解决哪些问题？铁路体制改革过程中应避免哪些问题？铁路运营模式究竟是“网运分离”好，还是“网运合一”更有可执行性？针对这些热点问题，中国证券报记者专访了国家发改委综合运输所运输管理研究室主任刘斌。

　　刘斌认为，铁路进行政企分开是铁路体制改革的基础，在产业组织改革层面，应当确定适度竞争的原则，而此前行业内讨论较多的“网运分离”模式并不适合中国国情。

　　改革要提高铁路竞争力

　　中国证券报：按照国务院机构改革方案，铁路体制改革进行政企分开，这是要解决什么问题？迫在眉睫的问题能否得到解决？

　　刘斌：从铁路管理体制改革这个层面讲，铁路体制改革分两步走，第一步为政企分开，第二步为产业组织改革。如果从铁路行业角度来看，还有第三步改革，铁路企业建立现代企业制度，确立市场主体地位，理顺铁路和承运人的关系。

　　铁路改革究竟是为什么？目前很多人说，铁路债务过高，需要铁路体制改革，这种想法是不对的。铁路改革并不是为了给铁路脱困，改革的真正目的应是提高铁路的竞争力，解决很长时间以来铁路不能适应社会经济发展的需求、不适应综合运输发展的需求、不适应大众对铁路的要求。铁路封闭体系已经对综合运输体系的发展形成了一些阻碍。譬如铁路中间体系的构建不完善、铁路和城市的关系不顺、铁路和公路港口的衔接不畅等，已经导致整个国家的物流成本上升。

　　中国证券报：在铁路做完“政企分开”的改革以后，国家和铁路之间的关系、铁路与综合运输之间的关系等能否得到理顺？

　　刘斌：理顺铁路与综合运输的关系、铁路和社会经济的关系，这是铁路体制改革的重要目的，即铁路要适应社会的发展，适应市场经济的发展。铁路“政企分开”只能说为理顺这些关系消除一些制度上的障碍，是接下来改革的基础，但这仅仅是个开始，未来还有很长的路要走。

　　中国证券报：目前铁路体制改革已经走出第一步，那接下来的铁路产业组织改革该如何改？

　　刘斌：铁路产业组织改革是要解决铁路内部运输主体之间的关系，改革的思路应该是“打破垄断，形成竞争”。

　　从铁路线路本身来说，我国铁路大干线之间是存在竞争关系的，现在之所以体现不出来，主要有两个原因，一是因为目前管理主体为铁道部，为集中管理；二是因为目前铁路运输能力比较紧张，行业内的竞争性不能得到体现。

　　实现铁路竞争性，一要建立市场机制，二要实现投资主体的多元化，这样在运营主体上也会有所区别，自然相互之间可以形成竞争。

　　中国证券报：目前很多观点认为应该将铁路拆分成几家运输公司，这样可以相互形成竞争，但是多少家比较合适？

　　刘斌：究竟是应该组建三家、四家、还是五家运输公司，数量并不重要。在有限的几个大干线上形成竞争，对于铁路来说就足够了。拆分的目的是寻求合理的企业边界，只要企业之间资产能够流动，能够进行再重组，企业之间就会通过不停的资产重组进行有效资源配置，市场就会自然地找到边界。

　　但是，也不是公司越多越好，铁路竞争并不需要你死我活的竞争。对于重资产行业，全面的、恶性的竞争，会导致全行业盈利亏损。历史上出现过很多例子，譬如美国铁路行业曾出现过恶性竞争，最后导致行业整体亏损严重。

　　网运分离模式不合适

　　中国证券报：2003年，铁道部曾经做过一个铁路改革的方案，方案为在全国建立几家运输公司后，进行“网运分离”。在铁路运营主体形成竞争后，是否要做“网运分离”的改革？

　　刘斌：“网运分离”是铁路管理的一种模式，即铁路路网和运输经营相分离的模式，主要应用在欧洲。但是我认为这种模式在中国并不太合适。

　　2003年，铁道部提出“网运分离”的模式主要借鉴欧洲铁路的改革经验，欧洲铁路网运分离主要基于两大思考：一是国家承担基础设施建设与维护的责任，因为在欧洲特别是瑞典，“网运分离”模式下，国家给予很大补贴；二是运营层次上，各国的铁路运营公司形成相互竞争，竞争的作用比较明显。

　　“网运分离”模式为什么在欧洲很成功？主要是在建立欧盟的大背景下，各国铁路之间有互联互通、相互过轨的要求，并且这个模式符合欧洲各国铁路的特点，欧洲国家国土面积都很小，线路很少，很难形成竞争的区段，而用这种模式，可以通过不同的运营主体来实现竞争。

　　中国的情况有很大不同，我国平行线路非常多，我们不需要“网运分离”也完全可以实现竞争。“网运分离”可能会导致行业过度竞争。

　　中国证券报：但是一个现实的问题是，我国铁路行业正处在大发展阶段，如果不进行“网运分离”改革，未来铁路该由谁来建设呢？

　　刘斌：建设是另外一个问题。对于“政企分开”后的铁路建设总体思路是：资产分类管理，铁路分类建设。即公益性铁路由政府承担，经营性的铁路由市场化方式来进行操作，社会资本应充分进入到铁路行业。

　　是否进行“网运分离”，与国家是否要承担公益性的铁路投资是没有关系的。如果铁路改革以“网运分离”为前置条件，以地面铁路设施投资需要国家承担为前提，那铁路体制改革的意义就会大打折扣。因为铁路投资80%在地面，市场化改革只做了线上的20%，那能叫彻底的铁路体制改革吗？铁路未来的建设还是要引进社会资本。

　　中国证券报：如果不进行“网运分离”改革，铁路资产该如何划分？

　　刘斌：铁路资产的划分是指公益性资产和经营性资产的划分，这里涉及谁的责任的问题。

　　我国有些地区的铁路譬如青藏铁路，属于公益性质的铁路，其实运量很小，但是有国土开发的需要，这部分铁路需要国家财政出钱建设。还有一些公益性的运输服务，比如有些地方客运量很少，但是也需要提供通达条件，这种线路也属于公益性。

　　公益性的资产应该从资产中划分出来，由国家财政出资建设，运营亏损由国家财政给予补贴，这是符合公共财政支出规定的，也是符合交通运输普遍服务的要求的。

　　改革过程将长达十年

　　中国证券报：铁路和承运人之间的关系又该如何处理？

　　刘斌：理顺企业同客户之间的关系，需要铁路企业进行彻底的市场化改革，逐渐增加服务意识，成为真正的市场主体。这一层的改革是逐渐深入的改革，政府在必要时可以给予企业一些帮助。

　　中国证券报：您觉得即将开始的铁路改革目标大概要多长时间才能基本实现？

　　刘斌：我个人认为大概会以5年为一个阶段，分两阶段落实。2013年-2018年为第一阶段，主要做铁路管理体制的改革；2018年-2023年为第二个阶段，主要确认市场主体地位，形成现代企业制度。　本报记者 孟斯硕 来源中国证券报)