山西团一号建议“气随煤走”： 地方试解矿权重叠之弊

　　本报记者 王秀强 北京报道

　　坐拥10万亿立方米煤层气资源，山西正在试图游说决策层，以期撬动“气化山西”的杠杆，获得与中央企业对等的政策支持。

　　今年全国“两会”上，山西代表团向全国人大提交《关于深化煤层气管理体制改革》的一号建议，再提“气随煤走、两权 合一、整体开发”的建议。山西省委书记袁纯清、山西国资委主任朱晓明均在不同场合推介上述构想。

　　煤层气与煤炭伴生，矿权重叠由来已久。中国工程院院士袁亮表示：“矿权重叠是一个老问题，山西方面年年提。但地方政府、煤炭企业、煤层气企业均无法独立解决，必须由国家从体制和机制上设计。站在山西省、煤炭层面提建议，有一定的局限性。”

　　本报记者独家获悉，为完善煤炭、煤层气开采管理制度，国土资源部已选择13个矿区纳入“首批煤层气国家规划矿区”，并酝酿出台煤层气探矿权与采矿权分阶段授权制度、煤炭和煤层气的采矿权“打包”登记制度。这些尚未正式推出的举措引发煤层气企业不同意见。

　　“气随煤走、两权合一”于法无依据？

　　正试图发掘沉睡在沁水盆地煤层气的山西，却发现气权早已被圈占。

　　统计显示，截至2010年底，国家在山西境内设置煤层气产权37个，涉及面积2.44万平方公里，占山西煤层气资源总量62.52%。但气权多为中石油、中海油、中联煤等央企所有。

　　2010年底，山西获批“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”。根据本报记者了解，在“综改”方案制定之初，山西就酝酿争取在煤层气管理体制上的政策红利。直至2012年9月，国务院批复山西综改总体方案，“气随煤走”的构想没有写入方案。

　　在“两会”期间，山西代表团建议：借山西综改区先行先试的政策东风，率先在山西试点煤层气管理体制改革，变国家一级管理为国家和省两级管理，实现“气随煤走、两权合一、整体开发”。

　　“对于长期占而不探、占而不采的煤层气矿权，交由省内大型煤炭企业集团统一开发。对于已经在我省规划矿区尚未设置煤层气矿权的，应该优先配置给省内有能力开发的重点煤 炭企业。”山西团一号建议如是表述。

　　一位煤层气企业人士首先提出异议，从法理上看，山西建议行不通。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，煤层气是独立矿种，勘察、开采登记管理实行一级管理制度，由国务院地质矿产主管部门负责审批与管理。

　　此外，“2007年4月，国土部下发《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》载明：在煤层气富集地区，划定并公告特定的煤层气勘查、开采区域。煤层气勘查、开采结束前，不设置煤炭矿业权。”上述人士称。

　　中央企业与地方之间的博弈不仅限于口头争论，因为矿权重叠，山西境内一些项目甚至发生过暴力冲突。

　　当然，矿权重叠更不限于山西。一份由国务院应急办、国家能源局共同完成的调研报告显示，目前煤炭煤层气协调开发机制亟须强化。山西境内矿业权重叠200个（次），面积3529平方公里；云南煤层气矿业权1372平方公里，基本与煤炭矿业权重叠。

　　袁亮表示，“我们煤层气地质资源36.8万亿立方米，但气井只有6000口，利用量58亿立方米。而美国有6万口井，500亿立方米利用量。关键问题在于没有良好的制度设计。建议中央和地方共同推动，鼓励有气权企业和煤炭矿权企业合作开发，采用市场手段，协调矿权重叠问题。”

　　“首批国家煤层气规划区”政策博弈

　　为完善煤炭、煤层气开采管理制度，统筹煤层气与煤炭资源综合评价、勘查和开采，国家正在酝酿矿权管理新政。本报记者独家获悉，国土资源部已在全国选择13个煤层气矿区作为“首批煤层气国家规划矿区”。

　　山西晋城、阳泉、潞安、西山、乡宁五个矿区在列，还包括陕西韩城、安徽淮南、新疆阜康、贵州盘县、河南焦作、云南老圭等地。

　　“上述13个国家规划矿区，资源丰富、地质条件好、含气量高，技术经济和区位条件好。国土部将制定差别化产业政策，纳入优先开发序列。”参与矿区划定方案制定的专家说。

　　资料显示，首批煤层气国家规划矿区总面积36278平方公里，煤层气地质资源总量5.3万亿立方米。

　　日前，国土资源部已将《首批煤层气国家规划矿区划定方案（征求意见稿）》下发至各省国土资源主管部门、中国地质调查局、国土部油气中心，以及中石油煤层气公司、中联煤层气公司两家煤层气专业公司。

　　根据方案，国家将建立煤炭开采与煤层气开采协调机制。包括，出台矿井抽采率、抽采量两个强制性规定，进一步落实“先采气、后采煤”强制措施；出台煤层气矿权区“三年投入不到位退出”的强制性政策。

　　建立煤层气探矿权与采矿权分阶段授权制度，在取得煤层气探矿权但未获得国家储量管理部门核准的煤层气储量之前，不登记煤层气采矿权；在获得煤层气储量核准后，将煤层气采矿权“挂牌”出让。

　　“之所以分阶段授权是为了避免企业登记后不开发，继续出现圈占资源的状况。”上述专家说。

　　此外，在尚未申请煤炭采矿权地区，则充分考虑煤炭、煤层气采矿权的复合型，将煤炭和煤层气的采矿权“打包”登记，挂牌出让，统一开发主体，实现“采气采煤一体化”。

　　本报记者获悉，方案下发后，中联煤在向国土部的复函中提出不同意见。

　　中联煤认为，煤层气采矿权“挂牌”出让不利于提高煤层气企业积极性。应明确，不具备煤层气地面抽采能力的企业，在获得国家核准的煤层气储量之后，可以“挂牌”出让煤层气采矿权。

　　同时，中联公司拥有对外合作进行煤层气勘探、开发、生产的专营权，部分区域已经国务院有关部门批准，签订了对外合作煤层气产品分成合同。若按照上述方案，将与国务院发布的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》不符，极易引起合同纠纷。

　　中联煤的建议是，在规划区内，按照煤炭、煤层气的作业进度，划分出煤炭首采区和后备区。

　　在煤炭首采区内，按照尽可能合理利用煤层气资源，要求煤炭、煤层气企业有效衔接，提出抽采和衔接方案，为煤炭开采提供条件；在后备区内要求煤层气企业按照国家对煤层气产业方面的产量、储量目标要求，合理部署，优先开采煤层气。

　　作者：王秀强