规划十年数变 白云区还是没走出“城中村”

　　自2003年规划白云新城开始，搞生态城搞空港经济城……

　　统筹：新快报记者 肖萍 采写：新快报记者 杨林 摄影：新快报记者 孙毅

　　针对白云区在过去的规划发展，曾参与白云新城规划的著名规划专家、中山大学区域与城市规划系教授袁奇峰说，白云区确实存在自身的一些 问题，但是根本还是在于体制，如果不解决好过去的历史遗留问题，白云区的规划将很难从图纸走向现实。

　　对此，广东省社科院广东区域与企业竞争力研究中心主任丁力则表示，白云区的规划发展问题，确实有一定的历史原因，如果只改变白云区，不能让问题得到彻底的解决。

　　白云区近段时间来麻烦不断。

　　从大规模的新闻报道上看来，在官方通报中，贪污受贿、职务侵占、欺行霸市、勾结黑恶势力、充当保护伞等成为常见字眼。但其实早在之前，广州市白云区所遇到的各种麻烦就已经初见端倪：

　　2011年2月，白云区关于大规模违法用地的行为，遭到时任广州市市长万庆良的点名批评；

　　2012年8月，白云区钟落潭镇市民反映周边企业违法偷排情况严重，但是两次上访都得不到解决。对此，市委书记万庆良在进行集中约访信访案件时批评，（环保部门）去过11次，偷排都得不到解决。

　　两个月后，因为水质问题，白云区税务部门再次遭到市委领导的责问和质疑。

　　当然，最重的一次批评还是在今年年初的广州市委十届四次全会上。市委书记万庆良在结束“广州梦”的讲话后，单独对白云区的整治提出了要求，点名列举了部分问题，包括“三打两建”中查处的案件和省委巡视组发现的情况，日常警讯和信访工作中暴露的问题，以及基层组织建设中存在的漏洞。

　　他的依据是，无论是经济、社会发展还是城乡面貌，白云区同不少地区比仍有差距。“如果不自我反思，总当自己是落后地区，怨天尤人抱怨没有大项目、好政策神仙来也管不好！”

　　随后的2月26日，万庆良率队到白云区调研并主持召开白云区重点工作现场会。会上，万庆良提出的四个要点，更明确地剖析了白云区在规划定位、产业方向、违建及村务管理等方面的问题所在。

　　体制落后

　　许多村官和城管因贪腐落马

　　“白云区现在受到的诟病这么多，问题这么明显，也从侧面说明了，一个城市越鲜亮，它的阴影区也就越灰暗。”

　　袁奇峰说，要探究白云区过去以及未来的规划，首先要清楚白云区的历史和现状。

　　他认为，首先，白云区位于城乡结合部，是从1984年、2005年不断划分出海珠、天河、萝岗后残余下来的前广州郊区。“在广州目前的城乡关系、城郊关系中，郊区就是一个被城市不断掠夺的对象，好东西被拿走了之后，留下很多麻烦。”

　　袁奇峰说，白云区的现状是广州这个鲜亮的大城市背后的一个阴影区，亦城亦乡，非城非乡。“白云区现在受到的诟病这么多，问题这么明显，也从侧面说明了，一个城市越鲜亮，它的阴影区也就越灰暗。”

　　因为白云区总体上是一个半城半乡的城市郊区，其城区片充其量就是一个巨型城中村。铁路编组站、流溪河水源保护区和早年的白云机场都集中在广园路以北、白云山西侧、珠江以东的扇形区域，火车货站、大量货运汽车、飞机频繁起降导致其人居环境极其恶劣。

　　而在白云区过去的开发历史上，由于开发价值低，政府公共投资少征地也少，很多单位和企业都不愿意在那里投资办厂，久而久之，白云区就发展不起来。“这样的区位给低端物流和产业提供了一个较好的低租金发展空间，农村集体建设用地大量入市，各种利益关系锁定在土地上，盘根错节。”袁奇峰说，这样就造成了白云区的现状：第一，没有人来征地，就没有基础设施；第二，产业低端，土地的价值和利用率极低；第三，打工者多房子很容易出租，农宅普遍都盖了七八层；最后白云区就成为了一个巨大的城中村。

　　所以，白云区的改变，首先是解决历史遗留问题，最关键的就是已经横行多年的体制落后。他举例说，最近几年来爆发的白云区村官和城管因为贪腐问题大批落马，正体现了白云区体制方面的落后，“白云区是集体经济的开发模式，所以它的集体建设用地的使用决定权在村官而不是政府的手里。”

　　对此，广州市社科院研究员彭澎则认为，处罚城管和村官贪腐，要从政府的政策本身查找原因。他说，白云区区域广泛，一半农村，一半城市，城市向外扩展中，土地纠纷较多。而乱建违建盛行，而查处违章建筑的力度不够，违建者把政府透明化，待一栋栋酒店商城建立起来，政府表现出无可奈何，手段不够坚决。而集体经济合理要求拖延审批，也造成了违建之风。

　　北优计划

　　从都市郊区到空港经济转型

　　“北优计划，优化中还有克制和提升的意思。所以白云区一开始就是广州战略规划"一手抓适应、一手抓发展"的一部分”

　　作为曾参与白云新城规划的著名规划专家，袁奇峰向新快报记者透露，2000年，著名的广州战略发展中的“北优”计划其实最初就是由他提出的。

　　不过，他最开始提出的策略是“北抑”，“后来政府最终确定发展战略时，改成了"北优"计划，其实也是正确的，优化中也有克制和提升的意思，所以白云区一开始就是广州战略规划"一手抓适应、一手抓发展"的一部分。”袁奇峰说，2003年的时候，他主持的第一稿白云新城规划对未来要发展成什么样子的，要建设哪些，其实就已经有一个基本的看法了，至今没有大的改变。

　　从过往新闻上可以看到的资料非常有限，不过还是隐约能够追溯到过去十年白云区的规划发展变化。

　　早在2003年，白云区政府召开的“白云区发展规划”专家评审会透露，该区将在2007年基本实现全面小康，2010年全面实现现代化，人均GDP至少不低于7万元人民币。规划还对共达1000余平方公里的辖区划分为8个分区实行不同的发展策略。

　　那次会议中，专家评审的《白云区发展规划》中，首次明确提出白云区的发展定为现代化都市郊区，也首先提出了发展白云区生态文化的提议。

　　按规划，白云区作为广州都会区的一部分，是流溪河水源涵养区、广州重要的商贸物流区和休闲旅游地，也将是广州未来最为重要的无污染工业基地。华南快速干线附近区域以内属广州中心城区，该区是广州旧区北部疏解区，作为广州传统商业贸易功能的延伸、旧城功能的补充，可发展全市性的商贸物流业，开发低密度的居住区，重点开发以白云新城为中心的区域。

　　五年之后，白云区的规划发展又有了变化，广州市白云区委十届三次全会上，区领导明确了白云区新的规划发展方向，坚持“工业强区”的战略，借力空港经济，以工业带动经济结构调整，发展第三产业，从而实现全区经济转型。

　　据报道称，随着白云机场的搬离，白云区抓住新机场板块发展机遇，集中精力谋划好“白云新城”片区，打造成包括商务、文化、体育、会展、金融等在内的现代服务业集聚区。

　　生态环境

　　千万不要把这一点优势都失掉

　　“过去的很多年，一直在谈白云区的规划发展，搞生态城，搞空港经济城，但是都没能改变白云区作为大城中村的现实”

　　两个规划在广东省社科院广东区域与企业竞争力研究中心主任丁力看来，都存在一定的问题，“谈发展首先就谈GDP，这本身就是有问题的。过度依赖财政，没有给白云区自由发展的空间。”丁力说，从白云区的规划变迁，可以看到规划一直在变，图纸几年就要重新出一次，却很少有真正能够完美实现的。“规划不应该只看经济，要结合区域自身的特点，给其一定的自由决定空间。”

　　白云区之前的几项规划，在袁奇峰看来也都实现得不理想。

　　他认为，如果不能很好地把握现状不知道白云区的整体脉络，不清楚它的资源配置的关键不能够推动资源优化配置，很多规划是没有意义的。“很多人说，政府给白云区投资了大量的资金，还有重点项目的倾斜，但是我看来，从全区基础设施投入看是不够的，市政府投入了不少南北向交通骨干道路，但是东西向地方道路几乎没有一条像样的。”袁奇峰说。

　　“过去的很多年，一直在谈白云区的规划发展，搞生态城，搞空港经济城，但是都没能改变白云区作为大城中村的现实。”袁奇峰举例说，就从生态资源方面来说，白云区长期以来承担了广州市水源保护区的责任，贡献巨大，广州西江引水之前，百分之七十五的城市自来水，都是从流溪河抽取的，现在流溪河也是广州市非常重要的水源之一。

　　另外，帽峰山地区的控制还是非常好的，在白云山的后面有那么大的一片区域至今也没有遭到很大的破坏。白云区为广州市承担了非常重要的水源、空气和生态保护的责任，这是白云区的使命也是宿命。

　　“但是其城区的生态环境又很不理想，除了白云山之外，那里还有什么公园？”袁奇峰说。

　　对此，丁力也表示认同，他认为，白云区的生态虽然目前看来比较客观，但是发展后劲不足，一些问题可能会在未来逐渐呈现，“这就要白云区向政府要求一定的政策支持，以及资金援助，紧紧把握住手里的生态牌，千万不要把这一点优势都失掉。”

　　袁奇峰则说，现在白云区确实修了一个白云湖，但是建立起来的只是基础，后期的投入目前来看依然很有限，从而对白云区生态建设方面的投入太少，使之被锁定为一个低端产业的集中区。

　　白云新城

　　白云区也应该会有一个天河城

　　“如果把白云区比作伤口，2000年北优战略就下了白云新城这付药，它现在已在愈合中”

　　即使是存在很多的问题，也受到市领导的多次批评，不过袁奇峰认为，白云区的发展并不是一无是处，不但如此，该区域还面临着重大的发展契机，可能告别“广州大型城中村”的历史现状。

　　他说，白云区按照2000年的广州战略规划的北优目标启动了白云新城建设，前景还是挺不错的。“在2003年编制白云新城第一版规划时，我就提出白云区也应该有一个上下九步行街，也应该有一个北京路，也会有一个天河城，所以我们的目的就是让白云新城成为广州的城市副中心。”

　　袁奇峰说，现在来看效果还不错，资源配置好了，重要的公共设施和机构能够进去，开发势头就起来了，只有白云新城成功了，周围的土地价值才能够提升，旧村庄改造才具备条件。“没有必要又因为流失两个公共设施项目就悲观，这只是反映了市政府阶段性决策的迷茫，白云区作为城市副中心的大局已定，在未来一定有机会实现。”

　　他认为，如果把白云区比作伤口，2000年北优战略就下了白云新城这付药，它现在已经在慢慢地愈合中。

　　对此，广州市社科院研究员彭澎则建议，白云新城的存在最直接的就是提升了周围的地价，带动了土地价值的提升。现在周边城中村改造的地价估值标准就是按照白云新城来估计的。因为城中村改造起来成本都很高，只有地价高到能够覆盖成本，城中村改造才具备启动的条件，从而推动白云区从半城半村的大城中村开始向城市一点点转变。

　　“现阶段白云区所需要做的就是加大投资、寻找具有催化剂作用的重点投资项目、将基础设施建设一样一样做好，整体状况就会随之改变。”

　　未来发展

　　让背负的生态负担变成金字招牌

　　“白云区既不是天堂也不是地狱，其实它现在发展得也不差，村里的农民过得也开心，他们房子就是印钞机”

　　谈到白云区今后的发展方向，丁力说，市政府领导对白云区的批评和建议，实际上对该区域的规划发展也是一个催化剂，让其正视问题。

　　他提出，白云区除了要改变自身的历史遗留问题，其次就是请求政府加大投资、根据自身所存在的生态优势，建设有效的生态发展模式和企业。丁力说，这些都需要政府的政策倾斜。

　　对此，袁奇峰说，今后白云区所要做的，第一个是打生态牌，把它的生态擦亮，从其背负的一个生态的负担变成它的金字招牌。第二就是政府和农村集体合作，这就需要政府的政策以及带动性投资，激活农村的集体建设土地。第三个就是制度创新，推动半城半乡的形式化转型，向城市转化，让城市资本可以进入，让低效率的土地利用得到优化。

　　“只要把资源配置好，那么就会有好的改变发生。”袁奇峰认为，市领导对白云区的批评是恨铁不成钢，这也让白云区政府可以向市政府提出一些要求，例如资金的投入、项目的投入、政策的投入，这些东西拿到了，就会有变化。

　　“在我看来白云区既不是天堂也不会是地狱，其实它现在发展得也不差，村里的农民过得也开心，他们房子就是印钞机。”袁奇峰说，他承认白云区是有很多的问题，但是对白云区的未来还是比较乐观的。

　　本报记者联系了中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生，他认为，如果想改变白云区的贪腐问题和区域建设，根本出路就在于尽快出台修改后的区域管理法，并完善集体经济组织土地的流转制度。“广东省曾率先在全国制定农村集体经济组织土地的流转规则，现在看来，这项规则对于集体经济组织土地的流转程序和决策方式规定不够。”

　　这片白云，别负广州

　　肖萍/文

　　白云是广州市的一张名片。百度百科这样介绍广州市白云区：珠江水系，河网交织，既得灌溉之便，更得航运之利。扼交通要冲，为陆军交通运输枢纽，是广州市东部、东北部、北部、西部的进出咽喉。

　　出现在广州风景名胜点的重点推介栏的白云区，最近却常被市委书记点名指示整改而成为焦点。

　　得天独厚之下的差距，更令人扼腕叹息。定位失准，导致一方宝地空置城北，寂寥于广州都市圈外。无序规划，导致违建四起，寻租空间滋生。城管和村官成为其中受益团体，但也成为最为危险的高风险职位。历史遗留下的财富巨大，问题也繁多，这对当下的管理者提出了相当高的智慧要求，仅仅头痛医头脚痛医脚，治标不治本，事事一阵风，最终只会导致积重难返。

　　我们试图通过对白云区一个个小“细胞”的解剖，以一叶见森林，从微观中寻找脱困良方。但愿这一片白云，终不负广州。来源金羊网－新快报)