从井盖之漏看公共管理集成的重要性

　　3月22日晚，长沙，大雨，正在这个城市中找工作的21岁女孩杨丽君在积水的街头行走时，不幸掉入一处窨井之中，再无下落。消息传出，各地纷纷采取措施，对本地城市街头的井盖加固或加装防护网。长沙市民则多次上街，在吞噬女孩的窨井旁点燃蜡烛为女孩祈福。

　　在感受政府部门补救措施之及时、感念普通市民之情真意切的同时，斯情斯景也让人不由追问，在各地频发因窨井盖丢失导致死亡事故的背景下，有关部门除了一次次“亡羊补牢”之外，真的已经别无他法了？

　　我们无意追究是哪个具体部门的失职让长沙街头大雨中冒出不止一处缺盖窨井。因为一个小小的井盖可能涉及市政、供电、煤气、自来水、热力、广电、联通、移动、电信、交警、公交、园林等15家责任产权单位，判断究竟是哪一家的窨井吞噬了杨丽君，没有多大价值。因为长沙街头缺失盖子的井不止一个，管不住井盖的部门也不止一个，这个部门只是很不“幸运”地正好有一个井盖消失且没有任何防护的窨井处在了杨丽君脚下。

　　所以，值得追问的是，为什么这么多部门都没有管好？为什么在权属部门没有尽到职的时候，没有任何机制来督促和监管这些部门履行职责？

　　在今天中国的城市管理中，存在一种奇特而普遍的现象，那就是看似所有事情都已落实到了专门的管理部门，做到了“应管尽管”，但临到事故发生，人们却发现这些部门并没有尽职尽责。深入考察，不难发现，在单个部门的失职之上还存在一个原因：真正缺失的不是某个部门的尽职管理，而是整个行政体系的集成管理能力。

　　所谓“集成管理”，指的是各部门在尽职管理的基础上形成的良好配合形态。打个比方说，在一些团体类体育项目中，如果让冠军队与明星队来一场友谊赛，尽管在所有位置上，明星队成员各自的技艺水平都超过冠军队队员，但比赛结果往往会以明星队失败而告终。冠军队战胜明星队的法宝就是队员长期共事所形成的配合。配合就是所有队员的技艺集成之后形成的一种“系统质”，它以队员个人技艺为依托，但又高于个人技艺的层面，构成全队的“实力”。

　　今天中国的公共管理，平心而论，部门管理的水平和责任心较之过去有明显提高，但集成程度低下这一顽症却长期得不到改正。对诸如井盖缺失之类的问题，人们时常归因于政出多头、九龙治水，这听上去有道理，其实不尽然。彼此牵制、相互推诿的根本成因不是九条龙都不负责任，而是没有“头龙”能够让九条龙成为一个整体。事实上，只要集成程度提高，不仅这九条龙可以拧成一股绳，其他看似不相干的部门，也可以加入进来，共同补全公共管理之网。

　　举例来说，中国城乡间大规模人口流动已有近三十年，但至今各地政府对本地流动人员的数量和去留缺乏准确掌握。“在这里的人不一定登记，登记的人不一定还在这里”，是全国普遍现象。原因很简单，在中国，管理流动人口的主要是公安部门，其他部门即使参与管理，也没有形成集成管理的格局，数据不准，很多时候也只能听之任之。

　　相反，在公共管理集成程度较高的国家，除了负责流动人口登记的部门之外，一些看似毫无关系的部门，比如邮局，也参与了进来。按规定，一个市民无论到哪个城市生活，要享受公共服务，如邮政服务，必须先到有关机构登记居住地址，然后信件、包裹等才会投递上门。类似地，每个公共服务机构都成为人口管理部门的合作者，共同构成对流动人口的“集成管理”。相比仅由公安部门一家负责流动人口登记的管理方式，如此管理当然有效得多，成本也低得多。

　　回过头来，看看国内城市公共管理，常常是一个部门管一段，很少从制度上安排其他部门参与其中，形成“集成管理”的格局。试想，要是建立涉及地下管线权属的全部15家职能部门的“联保”制度，任何一家负责的井盖，一旦发生缺失，其他14家部门都能及时告知，相互帮助设置临时警示标志，那补全井盖的作业会不会快一些，吞噬路人的悲剧会不会少一些？要是对所有城市井盖进行投保，保险公司会不会督促其所属部门改进井盖防盗或防漂浮技术，并在井盖下加装防坠网？这样的设想或许缺乏可操作性，但作为工作思路还是有参考价值的。如果再将受井盖缺失威胁最大的普通市民也作为管理主体纳入考虑范围，而不是仅在祈福场合才看到他们的存在，那城市的集成管理是不是也能达到更高水平？

　　年轻的生命消失在窨井中，给我们留下了惨痛教训。这样的教训如果仅仅促使政府部门解决了一个井盖的问题，那对失去的生命仍是不够尊重的。公众希望政府部门在亡羊补牢的基础上，举一反三，提高本领，破解城市管理集成水平低下的顽疾，避免其他悲剧发生，这才是对所有因城市管理不到位而死难的市民真正有意义的悼念。

　　（作者系上海大学社会学系教授）