投资项目审批目录修订5年未果：4万亿打乱发改委放权

　　发改委下放投资审批权“绕开”钢铁水泥

　　尽管新一届国务院已经将“下放、取消投资审批权限”作为执政承诺向社会公示，但事关国家发改委放权的《政府核准投资项目目录》(下称《目录》)在历经将近5年的修订之后，至今尚未出台。

　　目前，国家发改委固定资产投资司正就此项工作紧张协调，而在“下放、取消”投资审批权的大背景下，钢铁、水泥、电解铝等“两高一资”产业和产能过剩行业的投资审批权限并不在下放之列。而高新产业投资审批权将下放至地方政府，并最终逐步实现由企业自主决策。

　　实际上，从2009年国务院决定修订《目录》开始，向“市场放权”的思路就已经渐趋明朗。然而，由于4万亿经济刺激计划的出现，原有的《目录》修订和向市场放权的步骤被打乱。而伴随新一轮行政体制改革，大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，将成为政府职能转变的突破口。

　　分类放权

　　“钢铁、水泥等涉及经济结构调整的行业，核准权可能不会下放，而高新技术行业可以下放到地方，甚至企业直接备案即可。”中国投资协会会长、国家发改委投资研究所原所长张汉亚在接受《中国经营报》记者采访时表示。此时，事关如何放权的《目录》正在紧张修订当中。

　　记者了解到，《目录》的修订工作由国家发改委固定资产投资司牵头进行。张汉亚向记者表示，他并不清楚新的《目录》将在何时下发。目前，中央地方各级政府执行的是2004年由国家发改委制定的《目录》。

　　3月18日，国务院总理李克强主持召开新一届国务院第一次常务会议，研究加快推进机构改革，重点是抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处。会议提出，今年各部门要按季度列出工作时间表，扎实推进改革。其中，减少和下放一批投资审批事项，发布新修订的《目录》。

　　“由国家发改委审批的，下放到各省，各省再将需要核准的项目改为备案，这是以后发展的趋势。”张汉亚认为，“未来投资审批的发展方向，是更多地依靠法制手段而不是审批制度。”

　　截至2009年，《目录》中，需由政府审批的投资项目约占20%，远远高于现代市场经济国家7.5%的一般水平。

　　国务院总理李克强在十二届全国人大闭幕后会见中外记者时表示，国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上。“说白了，就是市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”李克强说。

　　国家信息中心经济预测部宏观经济研究室主任牛犁表示，投资审批权减少和下放，不会一步到位，而是一步步放，逐步让市场发挥作用。“下放投资审批权，这是改革投资体制的需要，是协调政府与市场、政府与社会之间的关系。”

　　5年修订难出台

　　“实际上，《目录》从2004年发布之后就提出要改，但直到现在还没有发布新的《目录》。”张汉亚向记者表示。2004年7月25日，经过多年酝酿、几易其稿的《国务院关于投资体制改革的决定》(下称《决定》)正式发布，其中核心是改革项目审批制度，确立了企业投资的主体地位。《决定》明确，对于企业投资，不使用政府投资的，一律不再实行审批制，但将区别情况实行核准制和备案制；使用政府投资的，仍将审批。

　　《目录》就是作为《决定》附件同时发布的，《目录》明确实行核准制的投资项目范围，划分各项目核准机关的核准权限，即包括农林水利、能源、交通、电信产业、社会事业、外商投资等在内的十三个领域，按不同规模，分别由国务院投资主管部门和地方投资主管部门“核准”。

　　《决定》当时被视为我国投资体制改革的破题之举，两个月后，《企业投资项目核准暂行办法》出台。

　　但实行核准制的投资项目范围并不是一成不变的，企业的投资主体地位，还须与经济结构调整、经济转型、经济增长方式转变紧密结合。国家发改委投资研究所副所长汪文祥告诉记者，根据经济运行情况和宏观调控，《目录》原则上需要适时调整修订，但需要报国务院审批。

　　“2010年经济过热，投资审批权不仅没放，还加重审批，《目录》的修订只能往后推。目前我国经济发展平稳，发布新的《目录》、减少和下放一批投资审批事项时机成熟。”张汉亚说。

　　据记者了解，国家发改委曾多次修订《目录》，可谓“一波三折”。

　　2007年12月，时任国家发改委固定资产投资司副巡视员罗国三在一次接受媒体专访时曾表示，已就《目录》提出了修订建议，拟对“两高一资”项目的管理方式从备案改为核准，报请国务院批准后执行。

　　而彼时的投资形势是，当年前11个月我国城镇固定资产投资增长26.8%，投资在高位运行；一些高耗能、高排放行业投资增长过快；新开工项目增加过多，违法违规建设情况仍较严重，有相当一部分项目在环评、用地、项目审核方面存在问题。

　　这也意味着，当年及此后很长一段时期，我国都面临着十分艰巨的控制投资过快增长的任务。而修订《目录》，无疑成为控制投资膨胀的有效举措之一。

　　但这一修订动作并未有下文。

　　4万亿阻碍“政府放权”

　　直到2008年，减少微观管理事务和具体审批事项，及时修订调整《目录》，大幅提高国家核准项目的规模(限额)标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限被写进国家发改委的“三定”方案中。

　　按照“三定”方案，《目录》的修订建议需由国家发改委固定资产投资司提出，原则上每两年修订一次。

　　记者从国家发改委了解到，2009年，国家发改委再次提出《目录》的修订建议，并于当年4月底上报国务院。按照修订建议，国家发改委的核准事项大幅缩减，下降约60%，地方和部门的核准权限扩大。

　　据媒体报道，2009年修订建议还把部分投资权“平移”给国务院其他五部门。不过和2007年类似，此修订建议直到2011年，仍然处于“待批”状态。张汉亚告诉记者，某一部委向国务院上报文件，需要向其他部委征求意见，若有不同意见，文件暂时就不能出台。

　　“《目录》一直在修订，但一直未公开，说明修订工作实际上也是部门之间、中央和地方之间艰苦的谈判、协商、责权分配的过程。如果涉及部门间的职责分配问题，僵持不下就可能被搁置。而在与地方协调上，也可能被认为发改委收权较多。”张汉亚分析说。

　　而事实上，左右《目录》只“修订”不“公布”更重要的原因，恐怕是近几年国内不断变化的经济大环境。2008年底，为扩大内需，中央提出实施总额4万亿元的两年投资计划，紧接着又实施了十大产业振兴规划。

　　4万亿经济刺激计划，使得2009年、2010年的GDP增速分别达到9.1%、10.4%，不过经济过热问题也同时出现，在地方的投资中，钢铁、水泥等产能过剩的传统产业盲目扩张，风电设备、多晶硅等新兴产业重复建设问题显现。

　　此后，收紧审批权随之而来。2010年6月18日，国家发改委发出通知，称在国家出台明确的产业政策之前，煤制天然气及配套项目由国家发展改革委统一核准。各级地方政府不得擅自核准或备案煤制天然气项目。而此前，部分项目在各地自治区和省级发改委备案后即开工建设。

　　而2011年，国家能源局对风电行业开始回收地方审批权，要求各省核准风电项目前须先向国家能源局上报核准计划。不过风电、煤制天然气收权的同时，部分领域的投资也放权，比如境外投资。2011年，国家发改委发文，称中方投资额3亿美元及以上的资源开发类、中方投资额1亿美元及以上的非资源开发类境外投资项目，由国家发改委核准。而此前，这两个数字分别为3000万美元和1000万美元。

　　记者注意到，近几年，诸多与投资审批权相关的修订，均以部门文件形式发布，但并未修订到《目录》本身。