柴桑：实施稳健财政 规避债务风险

　　柴桑

　　根据社科院刘煜辉先生的计算，中国非金融部门的整体债务规模达到了114.8万亿元人民币，相当于2012年国内生产总值（GDP）的2.21倍。在非金融部门的债务构成中，政府部门显性债务规模大约占GDP的60%，非金融企业部门债务占到GDP的120%-130%。考虑到非金融企业部门债务中的很大一部分是国有企业负债，即便按30%的比例计算，国有企业债务也占到了GDP的40%左右。鉴于国有企业负债实质上存在的财政兜底性质，即便不计算隐性的社保基金缺口，政府部门的实际债务水平也已达到GDP的100%左右。

　　以所谓的赤字率占GDP比重不超过3%或者国债余额占GDP比重不超过60%来看，政府部门的债务水平尚处于安全水平。但是由于中国财政除了具有公共财政职能之外，还有国有资本投资这项重要职能，因此，将国企债务纳入政府部门债务是理所当然的事情。尽管国企改革已进入深水区，但可以预计，假如国企债务风险集中爆发，财政以不同方式进行政策性报销几乎是板上钉钉的事情。

　　刘煜辉先生认为，资源大量错配至低效率部门将使得现有的债务规模不可持续，这在一定程度上或许是暗指政府部门的债务规模不可持续。

　　进入21世纪以来，中国的财政赤字局面长期持续，积极的财政政策自上世纪末以来一直都是财政政策的主基调。特别是金融危机之后，赤字水平由之前的2000亿-3000亿急剧上升至2009年的7500亿元。2012年，赤字仍然保持在8500亿元的规模之上，而2013年预算安排赤字规模达到了1.2万亿元。

　　用赤字率不超过3%这一标准来衡量固然看不出有太多风险。不过历史上并没有哪个国家能够长期维持赤字，赤字财政只会增加政府债务规模而不是相反，所以从长远来看，尽快实现财政收支平衡应当成为财政政策的终极目标。而且，如果中央财政一直是赤字状况，客观上也会刺激地方政府大举借债。中央可以赤字，地方自然也可以负债。地方政府隐性赤字形成的债务究竟有多少不好判断，但是加上这些隐性赤字之后，赤字率是否超过3%就很难说了。

　　在财政收入增速持续高于经济增速的背景下，赤字长期持续的成因只有两点，一是公共支出以更快的速度增加，二是刺激经济增长的需要。而这两大因素还将长期持续，也就意味着，财政赤字局面可能还会持续十年以上。

　　这并不是一个好信号，欧元区主权债务危机证明，政府债务规模必须受到严格限制。在经济高速增长期，这一问题或许不那么明显，但由于中国经济可能将慢慢走出高速增长期，这一问题也许将渐渐凸显，继续实施大规模赤字财政的背景已经有了变化。

　　可以理解体制改革过程中形成的巨大公共支出缺口需要慢慢弥补，只是这并不能成为长期赤字的借口。两会期间，国家审计署副审计长董大胜曾经指出，国库日均存款余额一直很大，没有必要发行巨额债务增加政府的资金成本。这种说法充分证明，财政资金的使用效率还有很大的提升空间，也说明赤字规模存在下降的可能。另一方面，市场经济在中国的确立使得财政退出投资职能成为了可能，无论是中央财政还是地方财政，都应摒弃投资冲动，逐步退出具体的项目投资，实现与各种融资平台和经营实体的完全脱钩。

　　当然，财政部可能也有自己的难处。部分地方政府追求短期政绩的冲动导致地方财政收入注水的现象不算鲜见，财政支出压力与实际可支配财力之间可能存在隐性缺口也不为外人所知，分税制下中央财政的转移支付压力无疑是巨大的。随着营业税改增值税试点地区不断扩大，地方政府可支配财力受到的影响也会变大，这从另一个方面加大了中央财政的压力。

　　财政赤字的最终承担者肯定是纳税人，无论是显性的增税还是隐性的通货膨胀税，持续数十年的财政赤字必然会成为长期通胀压力的主要原因之一。目前财政并未建立长期偿债机制，都是通过借新还旧的方式来延续债务，这也是不可持续的。如果不尽快建立一个有约束力的偿债机制和预算平衡机制的话，那么下一代人为之而买单的成本将会变得越来越高，甚至不堪重负。

　　也许，真的应该制定一个稳健财政政策的时间表了。

　　作者系财经评论员