霍华德·戴维斯：金融监管，八仙过海

　　巴黎

　　在金融危机的早期阶段，一个流行的观点是美国监管系统需要从根本上进行结构修正。证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）态度的不同阻碍了对投资银行和衍生品交易的有效监督（只有美国相信分开监管证券和衍生品是有意义的）。

　　事实上，银行监管过于细分给寻求放纵使用资本的银行造就了制度套利的机会。类似地，联邦保险监管者的缺位使AIG归储蓄管理局（Office of Thrift Supervision，OTS）和纽约州保险局（New York State Insurance Department）监管，这一安排显然是不到位的。

　　这些观点并没有起到什么效果。多德-弗兰克法案确实成功地解除了OTS的忧虑，但眼红的各个国会监督委员会成功阻止了SEC和CFTC的合并，银行监督合理化也没有任何进展。因此，美国的制度与对21世纪初造成致命危局的集体视而不见并没有什么区别。

　　制度顽固的一个因素是缺少令人信服的替代方案。在通往2007—2008年大崩溃的十年中，全球趋势一直是监管合并。近40个国家成立了单一监管者制度，把所有类型的监督都合并到一个全能监督实体中。这一趋势开始于20世纪90年代初的斯堪的纳维亚国家，但决定性变化发生在1997年英国成立金融服务局（Financial Services Authority，我是第一任局长）。

　　其他国家的方式略有不同。普遍情况被称为“双峰”（twin peaks），由一个监管者处理审慎监管（制定资本要求），另一个监管者监督商业法规的遵守情况。但双峰本身又有进一步细分。

　　荷兰模式是把审慎监管职责归于央行，而澳大利亚模式是成立单独机构。这些集中式机构似乎具备诸多优点。它们符合规模经济和范围经济，金融企业通常也喜欢一站式（最糟糕也只是两站式）监管。单一监管者也许还能有助于形成对金融部门整体趋势的一致看法。

　　不幸的是，这些好处并没有成为现实，或者并非在所有国家都成为了现实。很难说英国制度比美国制度表现更好，因此单一监管者运动算不上声誉卓著。而荷兰银行系统的持续阵痛上个月又有一家银行被国有化表明掉入双峰之间的深谷可能性也是很高的。

　　事实是，很难识别监管结构和成功消弭或应对金融危机之间的相关性。在采取单一监管者的国家，新加坡和斯堪的纳维亚国家成功地躲避了大部分致命危险，而英国显然没有做到这一点。至于双峰模式的样板国家，荷兰制度的表现不可不谓极差，而澳大利亚金融监管可以认为是成功的。

　　央行是否直接参与有意义吗？许多央行行长认为央行在应对系统性风险中具有独一无二的作用，让一个机构指定货币和金融政策至关重要。对于这一观点，也找不到强有力的实证证据。

　　荷兰和美国央行都直接参与监督银行系统，它们在识别潜在系统性问题方面并不比其他国家的非央行监管者更有效。加拿大经常被看做引导银行远离麻烦的典范，尽管它与美国近在咫尺。但加拿大央行从来没有成为、现在也不是亲力亲为的监督机构。因此，或许美国国会关于改变监管机构结构不如纠正监管内容的观点是正确的。

　　但在其他国家，已经发生了诸多结构性变化。在英国，每一次金融乱象都会引起人们修正制度的大声疾呼。1986年曾修正过一次、1997又修正过一次巴林银行倒闭后，英格兰银行被剥夺了银行监督责任。下个月，它将重新获得这一权力有过之而无不及。

　　英格兰银行将第一次获得监督保险公司的权力。法国也实施了类似的变革，成立了新的审慎控制局（Prudential Control Authority）。英国人和法国人很少在哪件事情上看法相同；可以这样说，要是英法两国意见都一致，那一定大事不妙了。

　　现在考虑一致模式是很困难的。显然，通向非央行全能单一监管者的趋势进展极为缓慢（尽管印尼目前正在整合监管者）。对于央行角色也没有一致意见：大约三分之一的国家，央行是主要监管者；三分之一的国家央行只负责银行；还有三分之一的国家央行只是系统监督者。

　　我们可以把识别更优模式看成是控制实验。毕竟，金融制度彼此之间并没有很大区别，特别是在经合组织国家之间。但没有迹象表明准备对其进行评估即使不足以找出毫无争议的最佳模式，评估至少能有助于各国做选择时拥有更加全面的信息。在俄罗斯的轮值领导下，G20正在寻求起作用。这便是它可以承担的一个有用的现实任务。

　　霍华德·戴维斯是前英国金融服务局主席，英格兰银行副行长，伦敦经济学院董事，现为巴黎政治大学教授。

　　作者：霍华德·戴维斯