陈国权：遏制法治缺失下的非制度化竞争

　　记 者：

　　陈教授，据我们所知，你主持的国家社科基金重大项目《健全权力运行制约与监督机制研究》最近已顺利完成并通过了全国哲学社会科学规划办的审核，同时，您的著作《责任政府：从权力本位到责任本位》获得教育部科学研究成果（人文社会科学）二等奖，首先向你表示祝贺。习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。对此您如何解读？

　　陈国权：

　　建立权力制约监督体制是当前反腐败斗争的迫切需要。改革开放以来，党高度重视反腐败工作，取得了明显成效。但不可否认的是，腐败现象并没有得到有效遏制，一些领域腐败现象仍很严重，甚至呈蔓延之势。究其原因，主要还是权力配置不科学、权力结构不合理，导致随意行使权力、滥用权力的普遍存在。因此，依靠权力制约监督体制的完善遏制腐败是一项更带根本性的工作。

　　习总书记讲话中把“制约”一词放在了“监督”前面，表明中央开始高度重视权力制约。长期以来，我们比较依赖于用强化监督的方式解决腐败问题，现在要更加重视和突出权力制约的地位。

　　记 者：

　　您认为“制约”优先于“监督”，而习惯上很多人不太注意区分“制约”和“监督”这两个词，两者的区别在哪里？

　　陈国权：

　　监督与制约是有区别的，监督往往是权力的单向运行，是权力授予主体或代理机构控制被授予权力的行使，以保障权力行使符合授予意图。而制约是权力主体之间权力的相互钳制，以防止任何一方滥用权力，具有权力运行的双向性。唯有在强化监督的同时合理设计权力主体之间的制约结构，才能更加有效地推进反腐败工作的发展，从而提高预防和惩治腐败的治理水平。因此，我们建议将“权力监督与制约”统称为“权力制约监督”。这样既体现了“制约”先于“监督”的制度设计，又能够凸显“制约”在当下的特殊意义。

　　记 者：

　　能否谈谈加强对权力的制约监督在当下的特殊意义？

　　陈国权：

　　目前我国面临经济与社会转型的双重压力，能否对权力加以有效的制约监督，将直接关系党和政府的形象和威信，关系中国特色社会主义伟大事业的兴衰成败。加强权力制约监督，是深化政治体制改革的重要突破口；是市场经济现代转型的必然要求，是完善社会主义市场经济体制，促进经济长期平稳较快发展的重要保证；是保障和改善民生，实现社会公平正义，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的客观需要。

　　记 者：

　　您认为市场经济的现代转型必然要求对权力的制约和监督，如何理解？

　　陈国权：

　　我们可以将中国的经济发展模式称为“政府市场经济”，即政府主导下的市场经济，以区别典型意义上的自由市场经济。在“政府市场经济”模式下，政府担负着社会资源的第一次宏观配置，而市场主体在政府宏观配置的框架内进行第二次微观资源配置。

　　在政府市场经济条件下，政府与企业呈现为一种“合作庇护”、“不合作打压”的由政府主导的非均衡博弈关系。我国大量资源的配置是“层层发包”的：中央政府将经济发展任务和对应资源发包给省级政府和包括央企在内的众多大型企业；各级地方政府又将手中的任务和资源发包给下级地方政府和企业。在政绩考核的压力下，地方政府与企业之间形成了紧密的利益共同体。除了直接控制地方国有和集体企业之外，地方政府也与一些重要的民营企业建立起紧密的合作关系。地方官员通过提供低价土地、资金支持、技术帮助、市场机会等等手段将地方政府的经济发展目标纳入这些民营企业的发展之中。在自上而下形成的地方政府激烈竞争的格局下，又是地方政府与大型企业之间的高度合作，这种政府市场经济模式给中国的经济发展带来了很高的效率，同时也埋下了重重隐患。权力之手的深度介入，对市场之手产生了巨大的挤出效应。一些大型企业依靠权力的庇护，不论其产品质量优劣、管理水平高低，长期获得垄断利润，出现危机时也会有政府提供的各种支持；而有些挣扎在生死边缘的中小企业，又需要千方百计地“讨好”权力，在政府放松监管的情况下进行制假售假、偷工减料、克扣工资等等的恶性竞争，严重扰乱了市场秩序。总而言之，不论企业的规模和性质如何，与政府建立紧密的政治和利益关联成为企业生存发展的必然选择，这是由政府市场经济的本质所决定的。

　　回顾历史，中国的市场经济体系是由政府主导推进的，这个过程本身体现出了“集中力量办大事”的巨大体制优势，然而，在这急剧的社会变迁过程中，国家权力在发挥主导积极作用同时，日益暴露出一些消极的影响。当前我国经济高速发展过程中存在的市场秩序混乱、贪污腐败高发、社会矛盾凸显等现象集中反映了法治缺失下的权力失范问题。

　　记 者：

　　您所谈到的问题正如著名经济史家诺斯所论断的，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为衰退的根源”。

　　陈国权：

　　是的，在诺斯看来，国家最重要的职责在于作为超脱公正的第三方，致力于保护产权，维护市场秩序，保证契约的履行。但在中国，政府本身就是最大的市场主体，经营着巨大的资源，包括土地、矿山、石油等自然资源，而且其资源的增值与政府的自身利益具有密切的关系。由于法治的缺失，国家权力和公民权利的边界都是模糊的，不受制约监督的权力不仅可以“合法地”给予部分企业以法律之外的政策“优惠”，甚至能够非法地剥夺另一部分企业法律所明确规定的权益。在这种选择性执法的情况下，权力本身成为主导资源配置的稀缺资源，必然成为谋利者千方百计寻租的对象。这种法治缺失下形成的非制度化竞争，加剧了资本与权力的结合，成为腐败难以遏制的根源。从近几年查处的腐败案件来看，领导岗位的“腐败系数”与其掌握的资源配置权力的大小存在明显的正相关性，土地审批、基础设施规划与建设等领域无疑是腐败的重灾区。

　　法治缺失下资本与权力的联姻，也对公民权利造成了极大的威胁。一方面，市场的逐利逻辑大行其道，缺乏必要的限制。一些市场主体在利益冲动下抛弃起码的职业道德和社会责任，蜕变得像韦伯所形容的那样“专家没有灵魂，纵欲者没有心肝”。近年来频发的矿难、接连曝光的食品安全问题，屡屡突破社会道德的底线，拷问着人类的良知。另一方面，由于缺乏法治的约束，国家权力没有有效履行补救市场失灵的责任，导致了情况的进一步恶化。“国家不是去组织、引导社会反向运动，相反却会去限制、抑制利益受损阶层对限制市场的要求。”而一些为了一时的稳定而采取的刚性维稳措施，更是与法治精神背道而驰，其结果是大量社会矛盾堆积，群体性事件越发层出不穷。

　　记 者：

　　您认为应该如何应对这些问题？

　　陈国权：

　　当前我国政府市场经济条件下存在的种种权力失范现象，表明法治民主建设刻不容缓。法治构成了现代市场经济的基础，一方面要求政府对市场的必要监管，惩罚违反法律的市场行为，同时要求政府自身行为合法，否则必须接受法律的惩罚。根据这个标准来衡量，我国的市场经济仍然是初级的而非现代的，完成转型的关键就在于法治秩序的建立。而法治意味着对政府权力的制约监督，意味着对政府市场经济条件下那些既得利益的剥夺，其建立过程必然会遇到巨大的阻力。

　　从西方市场经济发展的历史来看，市场经济的发展并不直接导致法治秩序的自发生成，其中一个关键的中介变量是公民社会和民主力量的成长。良好的法治环境是实现市场经济现代转型的基础，而法治建设又需要民主力量的推动。民主政治发展不足，使得法治秩序的建立举步维艰。法治缺失下的权力失范行为造成了大量的社会不公，自然而然地引发了人们对民主的诉求。

　　法治民主作为民主与法治这两种权力制约监督范式的融合，既呼应了经济社会快速变迁后公民对民主权利的积极要求，又将民主力量导向有序解决权力失范问题，成为当前我国构建权力制约监督体制的理想模式。

　　记 者：

　　就您刚才谈到的，作为政治体制改革的重要突破口，应当如何对权力进行制约和监督？

　　陈国权：

　　强调对权力进行制约监督，就要从权力内部对权力进行分解，并以此建立一个稳定的、相互制约的社会主义权力制约监督体制。这是一项重大的政治体制改革，能有效解决当前严重的腐败现象和社会稳定问题。为此，需要在坚持和改善党的领导的基础上，合理划分党与国家、权力机关与政府、中央与地方等等的权限，特别是对权力运行的重要部位和关键环节进行合理分工，使分解后的各项权力之间互相配合、相互制约，解决实际中存在的权力过分集中以及对权力制约监督不力等问题。同时我们也要强化和保障人大的制约监督作用，通过将决策权、执行权、监督权在党、政府和人大之间进行适当调整，从而建立符合经济社会发展规律，结构更科学，制约更严密，关系更协调，运行更有效的权力结构，为社会发展创造更好的环境，为社会生活提供更好的公共服务，为社会公平建立更好的制度保障，防止公共权力的滥用和腐败现象的蔓延。同时，加强对党政主要领导干部的权力制约监督，不断完善决策监督机制，加大决策问责的力度，强化对决策腐败的惩治，不断提高决策的公共性、合法性和科学性。

　　作者为浙江大学中国地方政府创新研究中心主任

　　来源：《社会科学报》2013年4月11日

　　作者：陈国权