18亿亩耕地红线存废之争：国土部发起“保线运动”

　　18亿亩耕地红线存废之争发酵。

　　日前，中国金融四十人论坛发布《土地制度改革和新型城镇化》报告（下称报告），对我国土地制度改革提出了具体建议，建议 “改变严守耕地红线的思路，扩大城镇建设用地规划”。

　　在全国城镇化工作会议召开前夕，该报告一经推出便引发强烈关注。

　　5月28日，国家发改委发展规划司司长徐林接受本报记者采访时一再强调，这并非国家发改委的观点，只是课题研究组成员的个人观点，属于学术探讨，“我参与过《报告》的探讨，但并非执笔人”。

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明告诉记者，专家组研讨期间，有来自国家发改委等官方机构背景人士在场，但并无听说政策上存在废除18亿亩耕地红线的可能，“就算废除也得国务院层面拍板”。

　　另据本报记者从国土资源部知情人士处了解到，国土部新近下发的《保发展保红线工程2013年行动方案》，分解了45项工作任务。其中，农村集体土地流转被列入配套改革的首项。

　　同时，国土部部署了包括征地制度改革、农村宅基地改革等一系列有关农村土地制度改革的工作，以期为新型城镇化路径扫除制度障碍。其中，“集体经营性建设用地流转的指导意见”被列入了2013年工作重点，并有望在2013年年内推出。

　　红线争议

　　前述“报告”建议，扩大城镇建设用地规模，改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。

　　中国农科院农业经济与发展研究所研究员胡定寰等多位专家接受本报记者采访时表示，考虑到参与报告撰写的相关人士背景，以及即将召开的全国城镇化工作会议，此时发布这样的建议，不排除可能是释放土地制度改革的新信号，试探一下市场反应和民众舆论。

　　不过，根据本报记者的多方采访获悉，上述猜测似乎并不成立。

　　徐林对记者一再强调，这并非国家发改委的观点，只是课题研究组成员的个人观点，属于学术探讨范畴。实际上，《报告》正文中也特别标注，“文中观点仅代表笔者个人学术观点，并不必然代表供职单位意见。”

　　在蔡继明和不少与会者看来，在当前的农业生产技术背景下，为确保中国的粮食安全，18亿亩红线不能动。

　　中央农村工作领导小组副组长陈锡文亦向本报记者介绍，过去十年，虽然中国粮食产量实现了九连增，但和快速增长的需求相比，中国的农业发展仍存在一定差距。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军对记者分析，城乡二元制下，一旦放弃耕地红线，在城镇化的供需矛盾下，很可能导致大量的耕地被占用和浪费。

　　另一方面，蔡继明对本报称，报告提出的“改变严守耕地红线思路”的提法，并非指的不再严守耕地红线，只是说在占用耕地和补充耕地的平衡方法上，由简单的占补数量平衡向以占补“当量”平衡的模式转变。

　　所谓的“当量”，蔡继明解释说，即占用耕地和补充耕地在产出能力和质量上要平衡，不是说占一亩就简单补一亩，而是以占用土地的产出能力为依据，补充的土地产出能力也必须与之平衡。

　　“换句话说，占用一亩土地如果一年产粮食1000斤，补充的一亩土地如果一年只能产500斤，那么就需要补充两亩地，反之亦然”。

　　保线运动

　　作为“耕地红线”保护的牵头部门，国土部相关负责人亦向本报记者表示，国土部历来十分强调18亿亩耕地红线的保护，并于日前部署开展了2013年“保发展保红线工程”。

　　另外，上述负责人亦向本报记者透露，除了保护耕地红线之外，国土部今后将强调对耕地质量的保护。

　　据国土布发布的内部数据显示，全国耕地质量状况总体偏低，优高等地仅占耕地总面积的33%，平均等别仅处于中等水平；而且旱地比例超过了一半，水田仅为26%。

　　“增减挂钩的背景下，城乡建设占用的大多是高等级耕地，而开发新补充的耕地主要分布在各种条件相对较差的地区，耕地保护重数量、轻质量倾向依然相当普遍。”国土部耕地保护司司长严之尧表示，仅保住18亿亩耕地数量是不够的，必须从数量管护转向数量质量并重管护。

　　另据本报记者了解，国土部已于两年前启动了耕地质量等级监测试点，从116个国家基本农田保护示范区选择了包括北京大兴区在内的15个县开展一期试点。

　　“根据此前部署，试点内容包括对基本农田整理引起的耕地质量等级变化进行监测、对土地复垦开发新增耕地质量进行等级评定、对因各种因素造成的耕地减少，对区域耕地生产能力影响进行监测评价三个方面。”上述国土部相关负责人士表示，今年年底会对试点结果进行汇总。

　　此前，对地方耕地占补平衡的考核，主要以“量”为考核标准。上述负责人表示，在耕地质量动态监测系统、相关评价标准建立后，未来也将把耕地质量等级变化纳入耕地保护责任目标考核，要求做到面积和产能的双平衡。

　　改革提速

　　在蔡继明看来，在全国城镇化工作会议前夕，有关18亿亩耕地红线再次引发讨论，体现了各方对于新的城镇化路径选择的关注。

　　“如果按照上述"报告"提出的，废除耕地红线去支撑城镇化发展，那么现行的城镇化路径可能重走"摊大饼"的老路”。

　　蔡表示，由国家发改委牵头的全国城镇化规划纲要之所以一拖再拖，核心原因是需要相应的配套制度为规划护航，否则规划只能是框架性文件，无法落地。

　　多位专家均提出，在与城镇化配套的土地、户籍、教育、社保等制度的改革中，涉及到土地制度的改革尤其关键。

　　不过，本报从接近国土资源部人士处了解到，被寄予厚望的《土地管理法》修订，自去年进入全国人大常委会“一审”后被暂时搁置。

　　根据蔡继明个人了解到的情况是，去年年底国务院法制办提交的《土地管理法》修正案草案只核心修改了一条即废除了征地“30倍上限”，其余有关缩小征地范围等并未体现，因此该法修订案被要求重修，预计修改后改革力度会较大。

　　本报记者从国土部的知情人士处获悉，国土部正牵头进行一系列土地制度改革的准备，诸如土地差别化政策制定、征地制度改革、农村宅基地改革、农村产权制度改革、集体经营性建设用地流转等。

　　上述人士透露，已由一个副部长牵头成立专门小组，编制“集体经营性建设用地流转指导意见”，指导意见主要针对土地利用规划城镇建设用地范围外的经营性集体建设用地，拟对其有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。

　　此外，上述人士透露，国土部新近下发的《保发展保红线工程2013年行动方案》，分解了45项工作任务，每项工作任务均明确了牵头司局和参与单位，细化了具体工作措施和基础支撑。其中，农村集体土地流转被列入配套改革的首项。

　　中国土地学会副理事长黄小虎认为，为农村集体建设用地的流转寻求“法律认可”，可以作为新一轮农村土地制度改革的突破点。

　　作者：纪睿坤（21世纪经济报道）