《大气污染防治法》修改列入今年一档立法计划

　　本报记者 王尔德 北京报道

　　《大气污染防治法》修改终于提速。

　　“在国务院高层领导的高度重视和公共舆论的大力推动下，《大气污染防治法》的修改，已经列入《国务院2013年立法工作计划》的一档立法计划，属于力争今年完成的立法项目。”一位接近国务院法制办的知情人士对本报记者透露。

　　大气污染防治的形势日益严峻。从去年冬季绵延到今年春季，全国有30个省（区、市）先后出现不同程度的雾霾天气。国家气象局发布的数据显示，今年春季中国内地平均雾霾日数为12.1天，较常年同期偏多4.3天，为1961年以来历史同期最多。北京市雾霾日数46天，较常年同期（7.1天）偏多5.5倍，为近60年最多。

　　前述知情人士对本报进一步透露，正是考虑到大气污染防治的形势如此严峻，所以国家要求此次《大气污染防治法》的修法要彻底修改，属于大修大改，修法思路也将有所调整，将由过去的就污染谈污染，变为从改善经济结构和转变经济增长方式的高度来谈大气污染治理，从而制定出一部更为有效的大气污染防治法。

　　本报获悉，环保部正在重新起草《大气污染防治法》的修正案，近期有望提交国务院法制办。

　　《大气污染防治法》修法列入一档立法项目

　　“今年年初的超重污染天气，将成为中国大气治理历史上的一个重要拐点。”今年两会期间，中国环境科学研究院副院长柴发合对本报记者表示，我们必须彻底反思过去的大气污染治理模式，重新评估大气污染的治理形势。

　　环保部的统计数据显示，今年年初的长时间、大范围的雾霾天气，影响全国17个省（市、区），约占国土面积的1/4，受影响人口达6亿。

　　“目前我们的经济总量世界第二，但环境质量却很糟糕。这已经影响了我们的国际形象和招商引资工作。”前述知情人士对本报介绍，北京的空气质量可以说是在世界上大国首都中是最糟糕的，这急待改善。

　　越来越多的人，从年初以来，一直不断呼吁制定中国版的“清洁空气法案”。“实际上，很多人并非不知道，关于大气污染治理的法律，我们早已制定了《大气污染防治法》。而是借清洁空气法案这一个说法，来表示对《大气污染防治法》的失望，希望国家能够制定更为有效的大气治理单行法。”全国人大环资委法案室副巡视员王凤春曾在年初对本报记者表示。

　　现行《大气污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后两次修改，从2006年启动再修改程序，现正在进行第三次修改。

　　此前，环保部已经起草了一个修正案的草稿，并于2010年1月上报给国务院法制办。该修改案主要借鉴了《水污染防治法》的经验，后者是我国环境类单行法中相对成熟的一个范本。

　　但在过去的三年中，《大气污染防治法》在国务院立法工作计划中一直在“排期”。根据国务院办公厅2010年1月1日、2011年1月31日和2012年2月1日发布的当年年度立法计划，《大气污染防治法》的修改属于二档立法项目，即需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目。

　　根据国务院的立法计划安排，立法项目一般分为三档：力争年内完成的项目、需要抓紧工作适时提出的项目和需要积极研究论证的项目。立法顺序的原则为，在力争完成一档项目、抓紧做好二档项目的前提下，兼顾三档项目。

　　目前，国务院办公厅尚未对外正式发布《国务院2013年立法工作计划》，但多位知情人士对本报记者透露，《大气污染防治法》的修改，已由过去三年的二档立法项目，变为一档立法项目。

　　“可以预期的是，修法将明显提速。”前述知情人士对本报记者表示，根据立法惯例，一档项目中的法律修正案项通常会在国务院常务会议上通过，并将由国务院提交全国人大常委会审议。

　　从全局看大气污染治理

　　更为重要的是，《大气污染防治法》的立法思路，将进行调整。

　　“作为大气这种环境要素领域的单行法，过去1987年、1995年和2000年三个版本，比较侧重就污染谈污染，技术类的法律条款很多。”前述知情人士对本报分析。

　　2010年1月，环保部曾经向国务院法制办提交过一个修正案草案。该修正案一共八章137条，这八章分别为总则、大气污染防治标准和规划、大气污染防治监督管理、大气污染防治措施、大气污染突发事件处置、控制温室气体排放、法律责任和附则。

　　“这一思路将会进行调整，将更多考虑从更宏观的角度去立法，从改善经济结构和经济增长方式角度去看大气污染问题。”前述知情人士分析。

　　中国目前重化工业化的特征很明显，因此高排放、高污染的发展特征还将持续一段时间。不过，根据中国工程院的战略咨询项目的研究，“十二五”期间重化工化趋势有望扭转，高耗能产业的产值将达到峰值，建议国家出台更多的政策去促成这一趋势。

　　同时，我国的能源消费结构也是重污染天气产生的重要原因。根据国家能源局的统计，2012年煤炭占一次能源总量的比重大约为66.4%，石油和天然气分别占一次能源消费总量的18.9%和5.5%，而非化石能源消费量占一次能源消费总量的比重为9.1%在中海油总公司能源经济研究院首席能源研究员陈卫东看来，中国是世界第一大能源消费国，也是第一排放大国，中国的天然气消费只占一次能源的5%，几乎是所有国家中最低的，而煤炭占比几乎是在所有国家中比例最高的。这种高碳的、落后的能源结构必须改变。

　　因此，要改善大气质量，必须优化能源结构，这意味着我们要解决化石能源低价和环境廉价的问题。“由于能源价格相对偏低，消费者就可以放开使用，结果能源成本占企业生产成本的比重很小，容易造成能源的浪费，并带来环境的污染。而要解决这一问题，单靠行政手段是解决不了的，必须考虑市场的手段。”环保部原总工杨朝飞对本报记者表示。

　　杨朝飞建议，未来应该多使用经济手段，包括绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色贸易政策等，这些政策使用对企业也好，对消费者也好，可以调整他们的行为。“实际上这些年，咱们国家已经出台了一些比较好的政策，我们能不能在大气法中把这些政策吸收进去，引导各地在解决大气污染时用哪些经济手段，其中，针对一些污染企业淘汰建立退出机制，都是至关重要。”

　　“《大气污染防治法》的修正案目前还在起草，也会考虑与由环保部、发改委和财政部参与的《大气污染防治行动计划（2013-2018）的衔接。”环保部的一位官员对本报透露。

　　作者：王尔德