6月27日，中国人大网公布了国家发展改革委主任徐绍史在十二届全国人大常委会三次会议上所作的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》全文，这是中央促进城镇化健康发展基本思路的初次亮相。报告中提到了小城市放开落户限制的内容，值得高度关注。
报告中提出，促进城镇化健康发展四大战略重点的第一个重点是“有序推进农业转移人口市民化”，包括全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件。应当说这一思路是非常合理的，因为全面放开小城镇和小城市落户限制，意味着国家将大幅增加对小城镇和小城市公共服务和社会事业的投入，努力为这些地方形成对农业转移人口的吸引力，为留住农业转移人口创造条件，而这正是新型城镇化的要义所在。
从现实来看，大城市的发展机会更多、公共服务水平更高，即使生活成本高一些，许多人仍然会选择进入大城市，而不会轻易选择进入小城市、小城镇。如果国家不对小城镇和小城市加大公共服务投入，恐怕难以避免全面放开落户限制却无人落户的尴尬局面，这种状况前些年已经屡次在一些地方出现。
不过，该报告这一部分关于“以农业转移人口为重点，兼顾异地就业城镇人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”，“努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口”的提法，在表述上似乎略有欠缺。在全面放开的小城镇和小城市，应当已经不存在户籍人口和常住人口之分，要求基本公共服务覆盖常住人口显然是对未来新型城镇缺乏想象力的结果。“全面放开”应当是指该城镇所辖区域统一为“居民户口”，就算要区分城乡人口的不同，或许应称为“城镇登记人口”和“农村登记人口”，作为新的统计口径。因为在那些地方，非农从业者可以住在乡村，农业从业者也可以住在小城镇。所以，“努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口”或表述为“在小城镇和小城市，基本公共服务要努力覆盖所有居民，在大中城市则要在覆盖户籍人口的基础上覆盖到常住人口”更为妥当。
但小城镇和小城市所辖区域人口众多，立即实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等公共服务覆盖全部人口，即使是远低于大中城市的水平，政府或许一时也难以拿出那么多钱来投入。因此在制定城镇化规划时，不妨对基本公共服务分出轻重缓急，选择那些为居民最迫切需要、对小城镇和小城市的发展最具根本和长远意义的基本公共服务项目率先加以推进。
从发达国家的经验来看，构成小城镇、小城市的要件并不都是工业企业，产业支撑、就业机会并不都来自工业企业，作为城市（即使是小城市）不可或缺的往往是大学，是优质的高等教育资源。事实上，高等教育资源不仅本身就可以提供大量就业机会，也是一个地方优质中小学教育资源、医疗资源以及几乎一切发展机遇的源泉。在现阶段我国大中城市工业产能已经严重过剩的条件下，政府要促进城镇化健康发展，应当摈弃优先发展工业的旧的城市化思路，而不妨以有利于消化过剩工业产能的社会建设，来促进区域分工协作、统筹协调发展。
更重要的是，发展公共服务并不必然是政府的职能，社会力量参与公共服务和社会事业发展不仅是可能的，也是非常必要的。政府促进城镇化健康发展，必须把可以由市场办的事情都交给市场来办。以保障性住房为例，在规划科学合理的条件下，让公众自己去保障，远比政府提供保障更有效率和质量，这是国内外城市化经验所反复证明了的。所以，在全面放开落户限制的小城镇和小城市区域，也应当全面放开市场和公众对公共服务和社会事业的参与，这应当也是新型城镇化的题中应有之义。
（作者系法学博士）
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