这可能是风险链条上最薄弱的环节。审计署上月公开了36个省市区本级债务的结构，其中向“其他单位和个人”的借款增速达到125.26%。报告认为这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，蕴含新的风险隐患。2011年6月审计署披露超过2700家区县政府的债务余额约2.84万亿元，占地方政府性债务余额的26.5%。此后各地融资平台面临银行信贷“降旧控新”继续扩张，基层政府的“新举债行为”层出不穷。
就其偿债主体尤其是区县一级政府而言，应该有着类似的偿付能力特征，包括其财政收入体系自主性较低，经营性国有企业市场竞争力较弱，直接面临集体土地征收矛盾，基础设施等硬环境和投资审批等软条件较差等。可想而知，新型债务无论将由政府直接偿还，还是由其控制的土地、财政资源承担担保义务，或是由具有融资平台特征的公司通过互保而形成，“预警”并不是看空，也不是不考虑负债对应的资产，而是提出对管理能力的考验。
至今，国务院相关部门还没有公开对全国区县政府性债务的专项分析。但是，已有一系列部委文件禁止政府举债的方式。本组报道不涉及对“违规与否”的判定，仅是中性地描述基层政府举债行为和监管制度的现状，基层官员对中央政策的思考。通过对多个具有典型性地区的现场调查，我们归集出三种“新举债行为”及其外部风险的发生场景。
第一种场景是融资成本的高企。2012年下半年以来，基层政府融资工具和利率正在显著变化。在我们选择的案例中，多个地区的信托融资额都已接近或超过一般预算收入或土地净收益，或是今后两三年可能面临偿债率超过20%预警线。在政府担保或承诺偿还的条件下，新举债行为到底会否是“饮鸩止渴”，当然有待于实际情况的检验。
第二种场景是基建竞争性扩张。考虑到区县地带的经济增长潜力，高成本的资金投入到工业园区、配套道路和土地平整等项目中，其资产带来的现金流应该足以覆盖债务。但区域间蜂拥区域概念、产业热点时，则有投建项目同质化之忧。在招商引资中难以议价，甚至还要追加补贴，何以稳定反哺其偿债能力？我们选择了位于西部热点区域、首都经济圈的区域，了解其新举债行为的逻辑和风控措施。
第三种场景是借新还旧的传导。上周已经有国务院参事说，整个中国社会目前都存在相当程度的道德风险，主要是对地方融资平台的缺口，相信最终中央政府会救。本组报道的案例都涉及“借新还旧”的现象，有的是债务结构调整，有的则的确是偿付困难。中期来看，这种传导如果在一定区域内密集出现，将对上级政府财税转移支付、融资工具审批的更多要求，进而迫使中央调整结构性减税和稳健的货币政策。
基于区县政府在预算结构中的地位，我们也抱有同情之理解。“影子政府信用”扩张形成的“新债”，与过去以银行信贷为主要通道的举债行为，既存在债务期限的置换关系，也是一种不应忽视的政策回应。近日财政部部长楼继伟说，将健全债权债务人对账机制，推进政府会计改革，加快建立政府财务报告制度，全面动态监控地方政府性债务情况。这些新的动态管理机制，也是本组报道的所有案例会涉及的内容。
市场对货币财政增量与债务存量的关系已进行了非常广泛的探讨。诸多人士都认为，既往的货币财政增量有许多只是在为政府、国企的历史债务续展和同质化投资提供便利。因此，其也会深入影响未来的政策倾向，并压缩利率市场化、土地流转、地产调控、社保补缺、预算改革等重大制度命题的改良空间。同时，高层调研中也传递出，将在中西部地区，尤其是其中小城市探索“新型城镇化”，从中寻找经济升级的机遇。外界有一种期待是，新的小城镇建设能否减少政府通过垄断土地一级市场，固化自有投资能力，挤出民间资本的旧制度惯性。（衣鹏）
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