自2011年5月中国人民银行开始颁发支付业务许可证以来，至今已有54家第三方支付企业获得银行卡收单业务牌照，为收单市场注入了新鲜血液，加速了中国银行卡收单行业市场化的发展和分工的深化，形成了银
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为加强行业监管和规范化，促进我国银行卡收单市场环境的进一步完善和行业竞争的良性发展，推进支付电子化和支付创新，央行一年前就发布了管理办法征求意见稿，并多次召集业内机构和专业人士讨论，以求办法具有广泛的覆盖性、适用性和针对性。自管理办法征求意见稿发布一周年之际，2013年7月9日，央行正式发布《银行卡收单业务管理办法》（以下简称《办法》）。
《办法》将线上支付一并纳入了监管体系，在网络支付自身如火如荼的发展态势下，线上线下业务在操作流程、业务开办、安全管理等方面具有相似性，统一监管显得及时而必要。
出台背景：
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伴随近年来我国经济的高速发展，银行卡发卡量持续增长，信用卡累计发卡量及占比也不断上升。根据央行发布的数据，截止2012年底，全国累计发行银行卡35.34亿张，较上年末增长19.8%，其中，借记卡累计发卡量为32.03亿张，信用卡累计发卡量为3.31亿张，借记卡累计发卡量与信用卡累计发卡量之间的比例约为9.67:1，较上年同期略有上升。全国人均拥有银行卡2.64张、信用卡0.25张，跨行支付系统联网商户483.27万户，联网POS 机具711.78万台，ATM41.56万台，较上年末分别增加165.26万户、229.13万台和8.18万台。从艾瑞发布的数据来看，第三方的支付市场交易规模也是逐年快速上升，2013年有望接近20万亿。
银行卡特别是信用卡规模的持续增长表明我国银行卡刷卡消费的需求不断上升，带动各类银行卡业务的持续增长，推动银行卡受理终端的布局和受理环境的完善，并催长了一批规模化的支付企业，在这个新阶段，制度、监管、规范、职责明细等悬而未定的问题成为了银行卡受理市场的当务之急。
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与此同时，互联网和电子商务领域也随之进入了一个新高度，近几年网络支付发展迅速，但就网络支付生态环境看，我国整体的社会信用水平偏低，完整的网络支付法规体系链条尚未形成，部分的法律空白地带需填充。
政策解读
（一）三个主要思路
人民银行制定此办法，体现了照三个主要思路，一是回归市场经济，尽量减少行政干预；二是抓住风险监管核心与业务实质进行原则性规范，提现了宏观监管和微观市场化相结合的考量，而并非以具体操作的条文约束，体现出对市场的深刻理解和尊重；三是维护收单市场各方合法权益，加强了对商户、持卡人的权益保护，在商户、持卡人的交易信息与资金安全等方面提出了严格的管理要求。
总体来说，该办法审时度势，针对性强，对方方面面也都能给予覆盖，奠定了央行在支付业务监管上的一个重要基石，从市场响应来看，各类参与者基本都对该办法持正面评价态度。
（二）界定收单业务，线上业务归入管辖
新《办法》将银行卡收单业务界定为收单机构与其签约商户签订银行卡受理的协议，在其签约商户按协定进行受理银行卡并完成与持卡人的交易，为特约商户提供交易资金结算服务的行为。在其中强调了银行卡受理协议的签订，以及收单机构按约定承担银行卡交易资金结算责任两项核心业务的实质。其中《办法》规范的除了收单业务中的传统的通过实体受理终端发起的收单业务，还正式将网络渠道发起的新型收单业务归入管辖范围内。在线上线下业务逐渐融合难以区分的今天，渠道和终端的确只是业务发起的不同方式，业务本质仍相同。
（三）收单机构存在直连发卡银行的通路选择
根据《办法》第二十六条的说明，收单机构将交易信息直接发送发卡行的，应遵守发卡行与相关清算组织的协定，且与发卡行其签订合作协定。这一点具有政策上的突破性，此前收单机构被要求必须接入相关清算网络组织，而现在认可了目前部分机构将交易发送发卡行的事实。央行并没有正面肯定收单机构是否可以直连发卡行，但未明确禁止意味着有条件许可，这一条文或许对未来市场格局会产生深远影响，也被市场理解成清算转接市场开放的前兆。联想到银监会召集支付清算行业协会会员讨论约定相关准入规则，央行和银联会在支付清算机构的监管上可能将有进一步的实质性动作。
技术上尽管收单机构可以直连发卡机构，但是，市场参与方和竞争者将重点关注两点：一是在业务开展上该种方式必须规范化；二是应遵守发改委、央行此前发布的相关定价要求。如果因为技术直联而扰乱市场秩序乃至价格，这种行为监管部门应该予以关注并给以规范。
（四）对私交易合规化正式落锤
根据《办法》里的第九条、第二十九条的说明，“特约商户为自然人的，收单机构需审核其有效身份证件。”“可使用其同名个人银行结算账户作为收单银行结算账户”正式认同对私合法合规化，自然人申请成为特约商户后也可以进行信用卡收款，对私交易不再成为“灰色地带”，大大提升了收单机构今后在市场拓展上面的广度、业务管控上的弹性，也降低了以个体商户为主的特约商户群体的准入门槛。可以预计，市场上将会出现一批以对中小商户和对私业务为重点的中小型第三方支付机构，追求效率和规模，具有足够的灵活性。这些机构的竞争力，最终体现不仅是在产品上，更重要的是对私业务的风险管理。
（五）“一行一户、一柜一机”消失
原在《办法》征求意见稿中所规定的一户一行或两行、一户一机的要求，在新《办法》中消失，对于收单机构和商户均是利好消息，一方面是政策推动自由市场竞争，大大扩大了收单机构的市场拓展空间；二是对于特约商户来说可以拥有多元化的选择；三是肯定了目前商户因受理银行卡、预付卡、外卡的多机并存现实。在商户和收单机构关系上，不再是一一对应的关系，而可以是多对多的关系。
（六）未明确涉及移动支付
新《办法》未明确提及与在线支付藕断丝连的移动支付，可能使移动支付目前尚未形成规模，市场主体也主要从事线下和线上收单业务。但事实上，移动支付也涉及到依赖互联网的远程支付和基于POS终端的近场支付，其实质上仍属于线下或线上收单。对此这些模糊跨界的领域，在今后推出的相关细则中应会有明确体现。
（七）肯定了收单业务中的外包行为
办法第三十六、三十七条、四十六条均对收单业务中的外包做出了规范性要求，允许收单业务中存在的外包行为，并要求“收单机构应当在收单业务外包前制定收单业务外包管理办法，明确外包的业务范围、外包服务机构的准入标准及管理要求、外包业务风险管理和应急预案等内容。收单机构作为收单业务主体的管理责任和风险承担责任不因外包关系而转移。”对于市场来说，这一规范相当于降低了收单业务准入的门槛，一些暂时未获得支付牌照而实质上开展业务的机构，可以以与现有牌照机构业务合作外包的形式先行操作，先上船后买票。另外，外包存在系统外包和业务外包两种情况，这也必将促发一批专业化服务和处理机构的发展。
（八）全方位、多层次的监管和风控制度
《办法》严格规范收单机构的开办、终止等行为，全面配合央行对收单机构的定期现场/非现场检查、年度业务发展情况报备等，要求收单机构加入中国支付清算协会，遵照协会制定的收单行业自律规范，并建立的完善的风险内控制度，并从以下方面进行了重点规定：一是根据不同地域、行业、规模、财务等因素，建立对线上线下商户的风险评级制度；二是明确了建立有效的商户检查制度，保证实时性、现场性、技术性三原则；三是针对较高风险交易类型、受理终端的调配撤销等专门制定风险管理制度，明确各方面的管理要求，四是采取交易信息加密和数据校验措施，保证商户交易信息的完整性、真实性、安全性；五是建立商户收单银行结算账户设置和变更审核制度，保证材料的真实性、有效性；六是内部建立资金结算风险管理制度，不得挪用商户的待结算资金；七是收单机构在业务外包前需制定收单业务外包管理办法，明确外包的范围、外包机构的准入机制、风险管理和应急预案等，并承担因外包产生的风险责任；八是制定突发事件应急预案，按要求设立灾备系统，确保收单业务的连续性和系统的安全运行。这些要求，涵盖了业务开展的各类风险点和涉及客户利益的重要环节，将是未来央行业务监管和机构监管的主要领域。
（九）强化了央行的监管监督职责
央行表示在未来监管方面将通过加强宣传培训工作，使支付机构和商业银行正确了解并有效执行《办法》政策要求，目前央行已快速发布了答记者问，行动极其高效。
根据央行的说明，将通过其分支机构展监督检查和整改规范工作，以查代训、以查促改。此前6月7日，央行已发布《支付机构客户备付金存管办法》，在监管方面的动作频频，明确了央行将建设以支付机构客户备付金监测功能为核心的监管系统，健全监管措施和手段，以提升客户备付金监管的信息化和专业化水平。
政策畅想
十几年来，我国银行卡产业实现了跨越式发展，在银行卡市场参与主体的多元化发展进程中，出现了独立的银行卡清算组织、收单机构和外包服务机构，业务种类、形式也不断出新，业务流程、开展方式、竞争形态都在发生变化，对规范银行卡业务提出了更高的要求。之前针对银行卡业务，系统化的文件仅是央行在1999年办法的《银行卡业务管理办法》，其在规范对象上、内容上都有所欠缺，无法对银行卡收单市场出现的新情况、新问题进行有效规范和监管，《办法》的出台既符合了市场开放的总方向，也加强了监管制度及相关罚则，完善了收单业务发展要求，拓宽了监管范围，将新的参与机构、商户类型、开办方式、安全要求纳入监管，为收单业务的发展裁出一件宽体良衣。
总体而言，该办法体现了专业性的市场化监管原则，相信央行在接下来将以更加开放、透明、与时俱进的姿态规范银行卡受理市场，改善和推动银行卡使用环境，这必将促进银行卡产业健康持续发展，进一步发挥银行卡拉动社会消费和促进经济增长的积极作用，推动了金融电子化和互联网金融的纵深发展。
作者：叶卫华 寇向涛
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