目前我国地方政府债务管理存在以下主要问题。
第一，地方政府的财政纪律不够严格，地方财政预算约束软化，地方财政预算的透明度较为低下。地方政府融资平台数量增长过快，平台贷规模急剧膨胀，容易使地方政府背负巨大隐性债务。同时，地方财政预算透明度比较低下，存在大量预算外收入，难以对发债主体进行独立客观的信用评级和科学准确的偿债能力测算。
我国自2009年开始发行地方政府债券，当时在国际金融危机愈演愈烈的背景下，由财政部代理发行地方政府债券，并代办还本付息。但是这种发债模式在实践中存在一些问题，主要是偿债主体定位不清，发行主体和募集资金使用者均是地方政府，而采用代发代偿机制使得中央财政实际上担当了“最后偿债人”的角色，承担最终的清偿债务责任，造成地方政府债券的国债色彩较浓。自2011年11月开始实施的地方政府自行发债试点并没有从实质上解决以上问题。
第二，信用评级制度和市场化的发行定价机制缺失，信息披露制度尚不完善。无论是财政部还是自行发债试点的地方财政部门所发布的文件中都没有与信用评级相关的内容。试点省市发债采取招标发行方式，利率参照国债利率。由于缺少市场化发行定价的相关信息，整个招标发行过程中地方政府对债券定价拥有很大的话语权，带有比较浓厚的行政色彩。试点省市发债既没有对募集资金用途做出详细说明，也没有对募集资金的具体投资项目进行披露，造成投资者与发行人之间信息不对称，容易产生对募集资金被挪用的疑虑和担忧。
要解决上述问题，首先要规范地方政府举债融资行为，建立市场化的地方政府举债融资机制，强化市场对地方政府举债融资的监督和约束，提高地方政府举债融资的透明度。
对地方政府发债宜“疏”不宜“堵”，要引导地方政府走“正门”发债，让地方政府举债融资逐渐阳光化和规范化，提高地方政府举债融资行为的规范化程度，建立市场化的地方政府举债融资机制，加强地方政府长期债务管理，严格控制地方政府举债规模；要改变目前地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局，调整和优化地方政府债务融资结构，增加其直接融资比重，强化市场对地方政府举债融资的监督和约束，避免地方政府借道其他途径曲线融资的现象；可利用市场机制对市政债券进行风险度量、评估和定价，以强化中央政府对地方政府债务的监督。
为此，可以尝试以下一些具体的措施。
第一，加快建立全国统一的地方政府债务管理制度，实现对地方政府债务的全口径管理和全面动态监控。实行严格的举债规模控制（市政债券的若干重要比率与地方政府的负债比率、债务率和偿债率可以参照美国的有关数值，这样的举债规模是相对安全和适当的），防止地方政府过度举债。中央财政应建立有效的激励机制，引导和督促地方政府妥善处理和积极化解存量债务，严格落实偿债责任，加快建立偿债准备金制度，以便在一定程度上缓解地方财政压力。
第二，构建地方政府的财政信用，实行全口径预算管理。这是建立市场化的地方政府发债机制的有力保障。具体而言，应进一步完善我国地方公共财政预算，建立有效的监督和约束机制，逐步将地方政府债务收支分类纳入地方本级财政预算管理，受经常性预算平衡和严格的会计准则的制约，并由同级地方人大审议批准地方本级财政预算及其执行情况，加强其对地方政府债务的监督和制约。
应严肃财经纪律，构建地方政府的财政信用，健全地方财政预算体系，完善地方财政预算管理制度，实行全口径预算管理，加强预算监督，充分发挥预算监督的职能作用，以强化地方财政预算约束，提高地方财政预算执行的透明度，促使地方政府隐性债务显性化，从而抑制地方政府过度发债的冲动。
第三，完善信用风险管理制度。建议引入市场化的专业信用评级机构，建立健全的信用评级指标体系，制定合理的信用评级标准，对地方发债主体进行独立客观的信用评级和科学准确的偿债能力判断，充分发挥信用评级的风险预警功能，防止地方政府发债融资风险向中央财政的传染、转移和扩散，大幅降低地方政府债务违约率。
建议引入美国一般责任债券的竞拍发行方式，建立市场化的地方政府发债定价机制，以尽量淡化行政色彩，强化市场约束的作用，杜绝地方政府发债过程中的暗箱操作。我国地方政府发债可以参照美国市政债券定价的做法，以同期限国债利率为发行定价基准，适当升水作为风险和流动性补偿。
建议制定地方政府债务的专项信息披露规则。比如要详细披露地方政府举债的规模和结构、举债募集资金的用途和具体投向、地方可支配财力的构成、增长及其预测值、偿债基金安排等，确保信息披露的真实性、准确性、完整性和及时性。
（作者为海通证券研究所政策研究部高级分析师）
(编辑:李燕华)
作者：陈峥嵘来源第一财经日报)
> 财经评论
我来说两句排行榜