地方债危局：无担保平台贷成李克强撒手锏

　　随着审计署发起第二次全国性的地方政府性债务审计，地方债问题的关注度再次升温，中国地方政府的债务问题到底有多大目前还缺乏权威定论，但是在经过多年的粗放式发展后，很多地方政府的隐性债务正在成为中国经济的“蚁穴”，稍有不慎就可能导致中国经济出现溃坝效应，如何防止区域性风险蔓延成全国性风险，成为李克强着手摸底地方债的最大原因，而如何通过排风险借力打力，又将成为李克强下一步施政的最大看点。

    解决地方债的背后或蕴含李克强重整纲领深意从目前的信息看，审计署这次刮起的地方债审计风暴，其规模堪称一次小型的经济普查：据人民网报道，与2011年的第一次地方政府性债务审计相比，本次审计将更彻底、更全面，将由第一次的“三级审计”（即省级、市级、县级三级地方政府），延伸到“五级审计”（即中央、省级、市级、县级、乡级五级政府）。李克强政府也将据此拉出中国各级政府债务的详情清单，为下一步有的放矢化解地方债风险做好基础准备。

　　如果简单的把整治地方债作为一个单一事件看待，那可能就大错特错，对李克强来说，如何在化解地方债的同时以一石二鸟的方式“收拾”越来越不服管束的金融企业和“修理”地方政府不负责任的举债才是最大目标。近年来，中国的金融企业大有“携钞票以令诸侯”的架势，而地方政府更是陷入了“各自为政”的混乱局面，无论是房地产调控还是经济改革，往往都因这二者的阳奉阴违而被化解。现在李克强要推进城镇化、引导金融资源流入实体经济，就需要“统筹施策”，“统筹为纲，市场为本”的“统筹市场经济学”能够推进的基本前提是政令畅通，只有政令畅通，市场才能够在有效的框架下健康运行，发挥自身的价值。

　　要实现这一点，简单的说教已经难以奏效，适度敲打是必要的，但因为涉及到金融稳定和政府信用，不能使用简单的杀鸡儆猴或杀猴儆鸡策略，必须通过审计梳理地方债的结构状况，找到“施力点”后再实行“靶向”打击，这也应该是本次债务审计风暴所谋求的目标之一。从目前看来，“平台贷”将是李克强借力打力的最好撒手锏：通过风险可控的金融企业、地方国企破产达到收拢地方政府、驯化金融企业的目标。

　　地方债风险的严重性已经在审计署近期公布的部分城市审计数据中得到了进一步印证：2013年6月审计署公告36个地区地方债审计结果显示，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。其中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%，已经出现了偿还问题。

　　但即使如此，由于地方债种类繁多，有些隐藏很深，风险仍然没有充分揭示出来。时至今日，地方债仍然是一个笼统的概念，甚至缺乏一个严格的定义。根据2011年国务院在首次地方政府债务审计时发布的概念和范围看，总共由三个组成部分：地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。

　　前两项非常容易理解，简单说就是政府负有不可推卸的偿还责任，朱镕基时代在处置广东国际信托公司破产后曾表示“中国政府不会为一个金融企业还债，如果这个债务不是由各级政府所担保的话”，这句话后来也被认为中国政府会为各级地方政府的直接相关债务“兜底”的表态，所以地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务，产生违约的可能性不大，中央因不愿承担“政府赖账”的恶名而会全力帮忙解决，对于持有此类资产的金融机构来说，自不必担忧违约风险。

　　而第三类债务中的事业单位举债，如高校、医院等单位的债务，尽管表面上看起来不属于政府直接债务，但是由于事业单位的公共服务属性，虽然不属于政府负有偿还责任的范畴，这部分债务最终政府还是会予以“兜底”的，撒手不管不仅将直接伤害政府信用，给外界产生政府赖账的不良印象，也将严重影响公共服务的提供，对金融企业来说，这部分债务仍然属于低风险债务范畴。

    “平台贷”上政府身份模糊 李克强或恩威并施借力打力目前看来，争议和问题最集中的当属“其它相关债务”中政府融资平台公司的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。由于地方政府出于规避监管等方面的目的，融资平台的贷款（简称平台贷）数额未必比政府直接借贷或者由政府担保的贷款规模小，自2010年6月10日国务院下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》规定了地方各级政府不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保后，这部分债务的规模在近几年应该呈现快速膨胀的态势。因此才有了审计署两次对地方债敲响警钟，强调，地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。

　　平台贷与其它几类地方债最大的不同在于融资平台自身属于公司属性，且大部分属于“有限责任公司”范畴。适用于中国的《公司法》，其中明确规定：公司以其全部财产对公司的债务承担责任，有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。理论上讲，这些融资平台破产政府损失的只是原始出资，而没有为其偿还额外债务的义务，这与当年朱镕基时代广东国际信托投资公司的破产有类似之处。官方的定义中也凸显了这一点：“政府应承担救助责任”，而不是“负有偿还责任”，这与政府直接债务的偿还有着本质上的区别。

　　而且，由于平台贷管理的混乱，从融资到投资，都以规避监管作为重要目标之一，因而也成了整治地方债问题的首要任务。在这部分债务中，地方政府有责任，但金融机构同样有着不可推卸的责任：部分金融企业为了利润最大化，对融资平台的风险评估存在严重的不足，甚至与地方政府勾结以规避监管，在地方债风险堆积过程中，充当了“帮凶”的角色，这一点在信托公司身上体现的尤为突出，随着国家加强对银行信贷投放的管理，政府与信托公司合作平台的融资额飙升就是一个典型的反映。

　　因而，在平台贷问题上，政府如何拿捏“救助责任”将成为各方关注的焦点，尤其是作为出借方的金融企业，自身在程序上的瑕疵甚至违规、借款人的模糊定位，都将成为其能否顺利抽身的制约因素。

　　能让地方政府和金融企业紧张的点恰恰应该成为李克强发力施政的最佳点。在不影响金融系统整体性风险的前提下，让部分金融机构进行“可控式”倒闭，以提升金融系统整体在信贷投放上的严谨性，降低给经济进一步埋下金融炸弹的风险。同时，也可以借机惩戒那些过度举债的地方政府，如通过地方国企破产、拍卖豪华办公楼还债、部分官员撤职乃至追责等方式，警示地方政府过度举债的严重后果。更重要的是，通过此举让二者充分意识到“政策之笼”随时可以对违规者收紧，引导其在统筹的框架下学会用市场经济思维办事，而不是不负责任的蛮干。

　　李克强敢于通过把数万亿投资埋入地下，做好城市发展的基础设施，敢于抛开传统的公共服务政府操办模式，引入公共服务外包模式，那金融企业破产、国企破产就没有什么不敢的了，谁被儒雅的表面蒙蔽，谁就可能付出代价……