钱璞/文 近一段时间，多个地区又爆出了面向政府机关、国有企事业单位的“定向经济适用房”。经济适用房的实质也在从保障性质的住房成为了保障特定群体的福利房。
经济适用房制度最初是作为福利分房制度与住房市场化制度之间的过渡性安排出现的。1998年是我国住房市场化改革突破阶段，这一年发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中要求全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。通知中首次提出“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”，设定的供应对象是中低收入者。根据当时建设部对不同收入群体的划分，保障范围实际覆盖了约80%的家庭。由于当时居民收入普遍不高，商品房价格显得高不可攀，经济适用房不但是作为取消实物分房后主要的住房保障形式，还担负着启动房地产市场、拉动内需的责任。
1999年至2003年是经济适用房的高速发展时期，这期间经济适用住房累计竣工面积4.77亿平方米，解决了600多万户中低收入家庭的住房问题。2003年发布的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（简称18号文件）里，将房地产业定位为拉动国家经济发展的支柱产业之一，经济适用房由“住房供应主体”转变为“具有保障性质的政策性商品住房”。在18号文件中，经济适用房的供应对象虽然还没有明文调整，但其主体地位开始让位于商品房。至此，经济适用房的建设开始大幅度萎缩，而房地产市场则得到了快速发展。
2006年《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》虽然要求“进一步完善经济适用住房制度”，但其目的已变为“真正解决低收入家庭的住房需要”。2007年以后，我国的住房保障政策再一次有了明显的转变，在“十二五”规划纲要中，经济适用房被要求规范发展，保障性住房的主体转移到更加符合市场化机制的公租房和廉租房上。
促进转变的原因之一是经济适用房政策在实施中越来越凸显的问题和矛盾。随着经济适用房和商品房之间价格差异的加大，巨大套利空间和对稀缺资源的争夺造就了寻租、腐败现象。在价格“双轨制”下，高收入阶层和权利阶层显然比低收入家庭更具寻租能力，政策执行出现偏差将不可避免。从保障房制度的政策演变上也可看出，以提供非产权性住房、满足居民基本居住需求的保障体系是未来的趋势，而经济适用房应当逐步退出保障市场。但是近年来，经济适用房的建设又在很多地方悄然兴起，只不过其存在的形式有所不同。
事实上经济适用房可以分为两类：一类是公开向社会销售的，面向低收入群体的经济适用房，这是一般公众所接触和了解的形式。但依据设定的收入和住房门槛，很多政府部门、国有企事业的员工就被排除在了政策之外。这就出现了第二类经济适用房，即“允许”一些政府部门和国有企事业在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建设经济适用房。能够享受到这一福利的为单位的内部成员或者相关利益者。
如果说前一种经济适用房还在一定时期发挥了部分保障的职能，后一种则完全演变为福利性住房。是手中握有资源和权力的部门为自己本部门谋取的私利，使有机会购买这类住房的人获得了巨大的利益，也产生了寻租腐败的空间。这种形式的存在体现了对所谓“自有用地”的曲解。根据现行的土地管理制度，城市土地是国家所有，而非任何个人或单位的“自有”。用地者只拥有一定年限的土地使用权，并且使用权是区分用途的。不同用途的土地价格相差巨大，一般来说，价格最低的是公用事业用地，可以无偿划拨，商服用地价格是最高的，其次是住宅用地，而工业用地因为可以为政府带来税收，政府给予的土地价格相对较低。中国城市地价动态监测网的数据显示，2012年，全国住宅用地的地价水平为4620元/平米，而工业用地仅为670元/平米，住宅土地价格是工业土地的7倍。在一些大城市两者之间的价格水平差距更大，北京、上海、深圳住宅土地价格为14124元/平米、25335元/平米和29132元/平米，分别约为本地工业地价的9倍、15倍、11倍。可以看出，土地用途转换就将造成土地价格的巨大变化，所以国家对于土地用途转换是严格控制的。并且作为国有资产，土地因为转换用途而形成的增值应该归全民所有。
能够拥有“自有用地”的主要是国家政府机关、国有企事业单位、大专院校等。这些土地本来的性质分别是公共用地、工业用地、教育用地等，取得方式有划拨也有出让，但地价都较住宅用地要低很多。且不说其中已经存在部分工业用地的地租缺失问题，在“特殊”政策的支持下，政府部门和国有企事业单位将这些所谓“自有用地”转换为住宅用地，仅需象征性地补交一定的土地出让金，取得成本与周边同等土地相比价格差别巨大，则是土地租金的又一次缺失。相当于无偿或低价占有全民资源服务于少数团体利益，并且成为部分部门将国有资源转化为私人财产的“合法”渠道。土地变换用途而产生的收益本可以用于提供更多的社会公共服务，但利用“自有用地”建设经济适用房的规定将土地转换用途形成的巨大价差化公为私。这种“保障”没有缩小反而扩大了收入差距，没有减少反而增加了社会不公平。
因此从土地制度上应规范保障性住房用地秩序，取消非正常供地方式。对于已有的非住宅用地性质的“自有用地”要转换用地性质的，应按照相关规定和市场价格补交土地出让金，或者由国家按照相应用途土地的市场价格收回后公开拍卖。如果转换为保障性住房用地，其分配应该按照公平的原则，面向所有的应该受到保障的群体。
（作者为天则经济研究所研究员）
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