上述例子只是转移支付项目存在问题的一个缩影。
地方每年近一半的财力来自
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由于不透明，导致“跑部钱进”等问题，本来为解决基层财政困难而设立的转移支付制度运行近20年来，屡遭诟病。
对县级财政来说，转移支付项目过多、上级要求配套等现实难题，可谓是一大困扰。
目前一般性转移支付与专项资金占转移支付的比重为1∶2，大量的专项资金掌握在部门手里，不仅带来了“跑部钱进”问题，更由于项目繁多、项目资金与实际资金缺口脱钩、对地方配套要求过多等问题令地方疲于应付，即便获得资金也使用困难。
今年以来，中央多次提出要大幅合并减少专项转移支付，增加一般性转移支付。不过，不同层级财税系统官员均表示，部门利益阻力太大。
基层财政一半靠转移支付
转移支付，是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动。在我国，转移支付主要有一般性转移支付和专项转移支付两种形式。
根据2012年公共财政支出数据计算，地方每花1块钱，有4毛钱来自中央财政。这意味着，地方财政中，中央的转移支付达到了40%。
《第一财经日报》记者了解到，西部省份的一个农业县政府一年财政收入约4000多万，每年能增收约为300万元，而县财政支出一年是14亿~18亿元，县政府可支配的财力连发放工资都困难。
县乡承担繁重的税收任务，上缴多留成少的现象较为普遍，一些县可支配财力往往连一般性支出都无法覆盖。
“农业地区很贫穷，没有工业，算GDP的时候连打铁的都算进去，这些在其他地区都不算的。”上海财经大学教授马国贤称，贫困县往往都是农业县，本身工业不发达，税源欠缺，但对于政府来说，总有些必需的开支。
据统计，目前全国像这样的农业县大约有1500个，主要集中在宁夏、青海、甘肃等中西部地区，其中80%的农业县也是贫困县。
县级政府在“中央-省-市-县-乡镇”五级政府中，承担较重支出责任，这个层级也正是财政困难凸显最严重的。
目前中央省市县共享税种分成比例为：增值税，中央75%，省7.5%，市3.75%，县13.75%；企业所得税和个人所得税，中央60%，省12%，市6%，县22%；营业税和资源税，省30%，市15%，县55%。
马国贤分析说，目前10万亿财政收入中，1/3是地方财政收入，2/3是中央财政收入；在支出方面，40%是中央支出，超过60%是地方支出，也就是超过3万亿财政支出是通过中央转移支付给地方，其中70%是专项转移支付。
有中部地区区级财政部门人士透露，当地上解后的财政留成能达2/3，转移支付的比例仍达到财政支出的50%，但其中的均衡性转移支付，也就是政府可自行支配的财力仅占1/4，其他都是“专款专用”。
因此，转移支付对这些财力吃紧的县来说尤为重要，然而本该扮演“雪中送炭”的转移支付却时常捉襟见肘，甚至屡现“寻租”问题。
“专项”难用在“刀刃上”
一边是被困的县级财政，而另一边却是大量闲置和浪费的专项转移支付。有知情人士表示，专项转移支付目前大量存在项目与实际缺口不对应的情况。
一位参与专项转移支付调研的人士讲述了本文开头的例子：西部某县城有20多万人口，拿到一笔财政部和教育部给的农村义务教育房舍建设专项资金。
“这笔钱的安排看起来很合理，但是当地农民为了得到更好的教育，把家都搬进了县城，每天骑着摩托车穿行于县城和乡间，目前县城人口超过10万，学校大量饱和，学生坐到了走廊里，校舍亟须扩建却没有资金，相比之下，获得转移支付的农村学校就读学生非常少，现有的房舍都用不完。”该人士说。
“专项转移支付用不出去，长期趴在账上，但是专款专用，即便城里学校建设缺钱也不能用。”上述人士还透露，目前这种项目设计脱离现实的情况大量存在。
有中部地区的区财政系统人士向本报记者介绍，专项资金到达地方的时间往往临近年末，甚至有些钱到12月31日才到达，这笔资金只能转结到下一年使用。如果碰到项目有问题，这笔“专款专用”的资金也只能一直停在账上，不能挪作他用。
上述人士还透露，各单位争取上级资金都会被纳入考核，一般是按照上一年争取资金的情况按比例增加。过去完成任务还会有奖励，但完不成任务也没有硬性的处罚。
“"跑"不见得都是需要的，很多项目都只是为了表现官员个人的能力，就算跑下来钱用不掉也没人追究。”马国贤指出，现在政府对于专项转移支付管理的手段不科学，漏洞很大。
资金变成“撒胡椒面”
“贫穷的农业县如果想修一些小的引水渠、毛渠、道路，以及居民点合并问题等都难以立项争取资金，更拿不到中央财政的专项转移支付。”上述参加过转移支付调研的人士还透露，“立项往往是上面想立的项目才会立，而未必是县里需要的，贫困县的小项目即便立了项目也无法上报到中央。”
此外，项目林立不仅带来中国式“跑部钱进”乱象，令地方政府疲于应付，也使得大量专项资金被分散。在转移支付中，2/3专项转移支付资金均为部门掌控。不仅中央各部委有项目，省级项目名目更多，中部某省份省级项目就有2000项以上，其他省份官员则表示，2000项并不算多。
公开资料显示，江西省泰和县专项转移支付项目种类分布面广，几乎覆盖了所有的预算支出科目。2010年，该县专项转移支付项目在 120 个以上，总额 50 万元以下的项目近 70 个，资金最少的项目仅1000 元，导致了有限的资金被分散使用，形成了“撒胡椒面”现象。
即便争取到资金，地方还被要求提供相应的配套。本报记者拿到了东部某省地级市的一份文件，一个农村清洁能源工程项目，规模畜禽场沼气治理项目有11处，中央资金共197万元，省级补助641万元，市级配套需65万元，此外市级还需支出农村清洁能源工作经费35万元。
有东部省份的财政官员向记者表示，现在地方都有些害怕去要专项转移支付。“专项转移支付就跟"钓鱼"一样，拿到一笔专项，就要承诺搭建一些上面要求的东西，而且"专款专用"用起来条件苛刻，有时候拿着钱也用不掉，不如不要。”
由于转移支付具有不确定性，地方不知道第二年能拿到多少钱，因此在编制预算的时候，并不会把这部分资金编制进去。上述人士透露，每年编制预算的时候就尽量把一些项目压缩，到年中如果有多的转移支付再增加项目。
亟待规范专项资金设置
今年6月份的审计报告显示，从专项转移支付政策目标的实现程度看，重分配轻管理，重投入轻效果，部分项目未达预期效果，预算绩效不高。
“如对能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目中央转移支付审计发现，抽查的18个省中，这些专款有42%结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的有近2%被虚报冒领、挤占挪用。”报告称。
有财政系统官员建议，要清理整合专项转移支付，应该规范专项资金设置，对同一个部门管理的性质和用途相近的专项资金进行整合，减少资金项目个数。此外，还要及时清理到期和一次性项目，取消补助数额小的项目，将政策稳定规模固定且具有长期性的项目调整成一般性转移支付，逐步建立专项转移支付资金项目库，实行三年滚动项目管理，优先安排重点项目和符合国家政策导向的项目，加快资金拨付进度。
对于如何保障贫困的农业县基本财力，马国贤认为，可以将现行多种转移支付，如对产粮大县、少数民族地区、边境县、贫困县等的转移支付进行合并，形成全面覆盖的农业县转移支付政策。他还指出，可以建立全国性的“农业县转移支付基金”，以全国新增财力的3%~4%为基金来源，对农业县一般转移支付由该基金承担。出资方面让东部省区多承担一点，支援中西部农业县，更加合理。
安徽财经大学经济学副教授张俊在论文中建议，推进财政扁平化，逐步形成中央、省、市县的三级财政架构，理清县级政府事权。提高一般性转移支付规模和比例，降低专项转移支付比例，提高转移支付的透明化、规范化和法制化。建立县级财政最低支出保障制度，对欠发达地区的财政困难县实行“托底”。
今年来，中央多次强调要合并、减少一批专项转移支付，增加一般性转移支付。此前有学者接受本报记者采访时表示，这一方面有利于减少“跑部钱进”，减少寻租空间，另一方面也能让地方掌握更多财力支配的主动权。不过，学者及不同层级的财政官员均对记者表示，“部门利益”是削减专项转移支付最大的阻力。
(编辑:朱逸)
作者：张静来源第一财经日报)
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