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地方政府债务问题有多严重？
在10月份审计结果公布之前，根据国家审计署最近一次的官方估算，截至2010年，地方政府未偿债务达人民币10.7万亿元。这个数字应是此次估算的下限，因为过去两年地方债随着影子银行的出现而激增，并且此次调查覆盖范围将更为全面，例如包括了村级的债务。根据中国银行业监督管理委员会的数据，截至2013年一季度，银行对地方政府融资平台的贷款余额达人民币9.59万亿元，跟2009年四季度相比增加了30%。国家审计署今年早些时候对36个省会城市的一次审计表明，其债务总额达人民币3.85万亿元，截至2012年有9个城市的债务/GDP比率超过100%。这9个城市的名字未被公布，不过市场已将范围缩小至包括南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安和兰州在内的10个城市。
根据我们近期的草根调研，我们看到财政状况良好的城市的债务/GDP比率一般在20-40%之间，存在严重问题的城市则可能高达80-120%。总体而言，我们粗略估算地方政府债务总额有可能介于GDP的40-60%之间，换句话说，约为人民币20-30万亿元。
上海、云南和山西等一些地方政府融资平台已出现本金偿还困难的问题，并要求延长贷款期限。除了规模以外，地方财政状况结构错配是另一个担忧。根据国家审计署2011年的报告，截至2010年年底，53%的地方政府债务将在三年内到期，而60%的基建投资项目期限为10年。目前最为迫切的问题还不是资不抵债，而是流动性不足。
尽管规模巨大并存在着结构错配，但我们认为中国地方政府债务仍在可控范围之内。跟美国的情况不同，中国政府拥有大量的资产，包括基建设施、建筑物、自然资源，以及国企和集体企业等企业
。根据中国社科院2012年发布的国家资产负债表的估算，截至2010年年底，中国政府的经营性资产主要包括企业和基建设施，总额达人民币21.5万亿元，其中47.4%属于地方政府。政府的非经营性资产包括建筑物、设备和其它固定资产，总额达人民币7.8万亿元，自然资源则为44.3万亿元。2012年还未有数据更新，不过根据中国社科院的估算资产负债表中的资产情况有所恶化，但存量应该还是不小。进一步说，由于经济快速增长，中国政府的政府税收收入迅速增长，在过去五年里翻了一番，2012年达人民币10.1万亿元，这也表明“靠增长摆脱债务困境”的可能性。
总体而言，虽然地方政府债务问题很严重，但仍是可控的，但在出现任何违约之前必须立即采取行动来控制局势。
解决地方政府债务问题的措施
去杠杆化是解决地方政府债务的当务之急。设置赤字和债务上限对于中国政府建立一个稳固的财政状况来说至关重要。欧元区稳定与增长公约（TheStabilityandGrowthPact）要求所有成员的赤字应在3%以内，政府债务不得超过GDP的60%（《马斯特里赫特条约》）。近期的财政条约（FiscalCompact）进一步完善了对不遵循条约行为的自动修正机制。以GDP的60%作为中央政府债务的安全线对中国来说有一定的参考价值。 考虑到地方政府的资源有限，其债务上限应该更低，40-60%可能是一个适当的范围。除了债务上限，为了给地方政府在规定期限内去杠杆化的实际压力，一个缩减债务达到目标的明确时间表也同样重要。
一旦设立了债务上限，就需要采取包括出售政府资产、证券化债务、中央政府清偿在内的一系列措施以尽快使将杠杆率低于或接近目标水平。发行地方政府债券、征收房产税和平衡支出等其它措施则是地方财政状况健康可持续的长期解决方案。
短期措施去杠杆
出售部分地方政府资产
出售资产是公共部门去杠杆化最快的方式，这对于债务严重超出上限的地方政府来说是特别必要的。
这对于一些经济基础良好和资产质量较高的城市来说可能相当有效，这些城市主要位于长三角和珠三角。比如说，高负债的江苏省会城市南京市政府截至2012年时的债务恐怕已经超过其人民币7200亿元的GDP，不过根据南京市国有资产投资管理控股集团的数据，南京政府拥有3310亿元的资产。民营化部分政府资产，尤其是表现欠佳的经营性资产可以帮助去杠杆化，同时改善管理效率。
通过四家资产管理公司重组现有债务
重组现有债务是另一个解决方案。 1999年中国通过华融、信达、东方和长城等四家资产管理公司重组了四大国有银行高达人民币1.4万亿元的不良贷款。四家资产管理公司已完成了其最初的一些任务，重组地方政府债务可以给他们带来新的业务。将不良贷款以贴现价转移到资产管理公司并议定延长债务期限是可能的解决方式（80%的政府债务均为银行贷款）。在某种程度上这可能会提高道德风险，但也不失为迅速恢复地方政府财政状况的一次性措施。
中央政府直接扶持
中央政府可能帮助一些地方政府偿付部分债务，尤其是那些位于中西部地区的政府。在2003年之前这是比较普遍的，当时这些地区的地方政府面临困难，而且也没有土地出让收入。例如，2001年、2002年和2003年中央政府分别以国债发行所得资助地方政府人民币400亿元、250亿元和250亿元。
长期措施以平衡地方财政状况
允许地方政府发行债券
中国还不允许地方政府直接发行债券。2009年之后，他们可以向中央政府提出申请，如果得到批准，中央政府将替他们发行债券。在这种情况下，发债年度配额有限，程序冗长，期限选项也很有限。比如，2011年和2012年的年度配额分别是人民币2000亿元和2500亿元，但地方政府的开支分别达人民币5.25万亿元和6.16万亿元。期限选项也有限，基本上只有两种选择3年期和5年期债券2011年在上海、浙江、广东和深圳进行了7年期的试点，2013年增加了江苏和山东两省。期限相对较短使得地方政府难以筹措公路、桥梁和地铁等长期基建项目资金。因此，2012年许多地方政府发行的债券被用作偿还2009年的3年期债券。比如，甘肃省在2012年发行的人民币70亿元地方政府债券当中，仅15亿元用于新的投资项目。
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总体而言，允许地方政府直接发行债券可以明确最终借款人，使得政府预算更加透明，并鼓励地方政府对发行的债券负责。
征收房产税
房产税很可能是降温房地产缩小不平等差距以及为地方政府提供可持续收入的终极“黄金子弹”。
根据美国商务部的数据，2011年美国地产税占州政府和地方政府总税收收入的33.1%。2011年上海和重庆两个城市被选为征收房产税的试点城市。试点计划算不上成功，主要是由于其范围较窄，只有少数高端新公寓被征税，征收效率也不高。
我们预计中国在2014年上半年全国房地产信息系统建立之后，最早将于2014年下半年开始征收房产税。目前全国房地产信息系统中已包括60个城市。今年可能会选择杭州、长沙和深圳等更多城市作为试点。预计房产税会有以下特点。
房产税年率定在每年0.5-2%之间，城市之间可能会由于必须控制房价的必要性、住房负担能力、人均GDP等各种因素有所不同。
房产可能或是只对新交易征税而非追溯现有房产，或是对三套房征税。第一个选择更有可能，但旧房今后任何交易将被视为新交易。
对于有多个财产所有权的可能会采用累进税率。
再平衡地方政府开支
“量入为出”应设定为地方政府的黄金法则，尤其是对那些高杠杆率的地方政府来说更是如此。平衡地方和中央政府开支是遏制地方政府债务的另一个途径。在收入分配和开支方面，中国的中央和地方政府之间存在显著差异。一般说来，中国中央和地方政府各有50%的税收收入，但支出比例则分别为30%和70%；这个缺口意味着地方政府需要利用其它融资渠道来弥补差额。这种状况自1994年中国实行分税制改革后开始，已持续了20年。因此政府平衡开支主要是让中央政府支付更多开支，尤其是在公共服务、教育、社会保障、医疗卫生保健和环境保护等方面，因为地方政府的开支在这些方面明显超过中央政府。
需要满足的前提条件
透明的政府预算计划
地方政府必须向公众提供更为准确的关于其支出计划的信息以及发行债券所得资金的使用情况。在中国，政府官员开支过度和政府采购产品价格太高一致受到公众的批评。比如说，在公车、招待费和出国方面的年度开支往往占政府总支出30%当中的20-30%。从长远来看，公开地方政府的预算计划对健康的公共财政来说至关重要。今年8月21日，财政部宣布所有镇级以上地方政府在2015年前必须公布年度预算计划，包括公车、招待费和出国开支明细。
健全的技术基础
技术基础的建立也很必要，包括可靠和透明的信用评级系统、定价机制更为有效的债券衍生工具市场以及在债务标准统一的情况下有着自动修正机制的更好的监管体系。中国的债券期货市场在搁浅18年后将会在9月6日重新启动。其标的资产将会是面值人民币100万元的5年期国库券。预计重新推出政府债券期货将会推高国库券的交易量，并为期货债券衍生工具提供指引。
结论
审计地方政府债务进行是平衡地方财政状况的第一步。地方政府债务高达GDP的40%-60%，但考虑到政府资产和收入的规模，其仍在可控范围之内。债务过高的城市亟需采取去杠杆化的短期措施，实现可持续发展则需要逐步出台长期措施。解决地方政府债务问题将为推动“深水区”的进一步改革提供机会。
胡一帆为海通国际首席经济学家
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