新土改定调在即：严禁农地直接流转为商品房

　　降蕴彰

　　11月召开的十八届三中全会即将为新一轮土地改革政策“定调”。

　　由国土资源部组建的土地改革研究小组在经过一年多、对11个省份的50多个城市进行深入调研后，目前已形成关于新一轮土地管理制度改革的框架建议，其中的核心部分极有可能成为新一届三中全会对新土改政策“定调”的理论基础。

　　新一轮土地改革的总体方案大致为，在不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的前提下，提高征地补偿额度，缩小征地范围，盘活存量建设用地，规范农村经营性集体建设用地的流转，探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径，严禁将农地直接流转为商品房建设。

　　与土地改革总体方案相对应，在十八届三中全会之后，相关部门将密集推出一系列新的土地改革政策措施。下一步国土资源部除了出台重新修订后的《土地管理法》，颁布《农村集体土地征收补偿条例》、《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》等，还将部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法

　　对于很多人关注的农地直接入市，国土资源部基本确定的方向是，在确保18亿亩耕地红线的前提下，先开展集体建设用地改革试点，探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，在此基础上，再逐步形成城乡统一的建设用地市场。

　　试点

　　按照现行土地管理法律法规，土地所有权归属分国有土地、农村集体土地两类，农村集体土地从土地用途的角度来划分又分为农用地和建设用地。建设用地主要是指用于宅基地、乡镇企业用地等用途的土地。农户宅基地属于非经营性建设用地，乡镇企业用地属于经营性建设用地。在中央力推新型城镇化建设的大背景下，这两类土地是市场紧密关注的潜在“蛋糕”。

　　据一位不愿具名的国土系统专家介绍，目前国土资源部等方面对农村集体建设用地的改革计划都较为保守，采用的是先选择在一些条件适宜的地方做“试点”，逐步积累经验，以指导更大范围内的新一轮土地改革。

　　在宅基地试点方面，国土资源部设定的改革目标为，近期主要是在坚持农村一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置的宅基地流转；远期则是在完善农村宅基地制度的基础上，逐步放开宅基地使用权流转，实现农民拥有宅基地与房屋完整的财产权。

　　在经营性建设用地流转方面，国土资源部初步确定了28个试点市县进行改革尝试，基本的要求是，各试点市县必须遵循“流转必须符合国家产业政策、土地利用政策、土地使用标准、环境保护、安全生产等法律法规规定”，“流转土地不得用于商品住宅建设”等原则。

　　原国家土地管理局规划司副司长郑振源、中国土地学会副理事长黄小虎对国土资源部即将开展的宅基地试点一致的分析是，国土资源部所指的一部分农村闲置宅基地其实并不“闲”，特别是在一些北京、深圳等城市郊区，基本上都是以小产权房的形式存在。下一步推进宅基地试点改革，必然会面临解决小产权房的难题。

　　对于国土资源部提出要探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的改革路径，郑振源表示，其实这样的改革也没多大新意。其实早在1999年至2002年期间，国土资源部就在安徽芜湖、江苏苏州、浙江湖州、广东顺德等地开展了农村集体建设用地流转试点，但由于土地改革政策不配套，这些早期集体建设用地流转的试点也都基本萎缩。

　　郑振源分析说，从2008年十七届三中全会中央就提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，从政策主管部门透露的信息来看，政府未来还会继续垄断征地，并继续限价征用农民的土地，农民的土地权益还是很难得到合理保障。

　　争议

　　现行农地征补制度最为突出的问题是政府垄断卖地，对农民的征地补偿标准又偏低，这样导致的结果是，政府靠廉价征用农地后再转手以数十倍甚至上百倍的收入卖给房地产开发商，或者大搞开发区，而农民从中只获得10%左右的土地增值收益。

　　从2008年中央提出逐步建立城乡统一的建设用地市场开始，国土资源部等方面就开始着手修订《土地管理法》，据前述不愿具名的国土系统专家介绍，修改《土地管理法》最初的基本思路，就是允许集体土地进入市场流转，将集体土地提高至与国有土地同地同权同价的地位，这样才能保障农民获得的征地补偿较为合理。

　　在推进《土地管理法》修订过程中，国内一些专家学者希望能按照建立城乡统一的建设用地市场的思路，完成对农村集体土地流转、征地、土地供应乃至住宅用地续期费用等问题的突破，推动土地体制更深层次的改革，但令人失望的是，直到目前为止，国土部门还未完成对《土地管理法》的修改。

　　前述不愿具名的国土系统专家告诉经济观察报，在国土资源部修订《土地管理法》和制定“农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见”期间，国土资源部遭遇了来自有关部门和地方政府的较大阻力，一些改革力度较大的政策也因此被迫夭折。

　　事实上，从公开的报道也可以看出，目前在对相关土地改革政策的很多方面，中央部委之间，中央与地方之间，以及政府官员与专家之间，都存在很大分歧。以成都、重庆等地在城乡统筹中实施的“地票”为例，成都、重庆等地方政府的说法是，在农地整治、拆迁中，政府把80%-90%的收益给了农民。一些政府部门的官员以及周其仁等专家对成都、重庆的做法表示推崇，但中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文对此却并不认可。

　　今年6月，陈锡文公开表示，现在的小产权房是违法的，主管部门应该进行严格清理。他同时还表示，对于国土资源部推行多年的“增减挂钩”政策，也并不赞同。