本报记者 王彬 北京报道
第十二届全国人大常委会五次会议10月25日表决通过了新修改的《消费者权益保护法》（下文简称“消法”）。表决结果是150票赞成、2票反对、1票弃权。这部历经三次审议的法律将在明年的3月15日正式实施。
这是现行“消法”自1994年1月1日实施以来首次修改。
全国人大常委会法工委民法室主任贾东明表示，此番修改，“主要针对消费领域出现的新情况、新问题，着重解决广大人民群众十分关心的突出问题，尽量把消费者权益的保护落到实处。”
但在消法修改过程中，部分争议一直存在，尤其是公益诉讼主体问题成为各方关注焦点。目前通过的法条规定，被视作是一个各方妥协的产物。
消协垄断公益诉讼引争议
谁能提起消费者公益诉讼？
这个问题，自今年4月第十二届全国人大常委会二次会议消法初次提起审议时，就成为争论焦点。
所谓消费者公益诉讼，是指众多且不特定消费者的权益受到或者可能受到损害时，无直接利害关系的主体为保护消费者权益提起的诉讼。
该项制度属“舶来品”，大陆法系的德国、日本都规定了消费者公益诉讼，其形式大多为团体诉讼。诉讼主体各国皆有不同，如日本法律规定日本全国消费生活咨询员协会等11家消费者组织拥有消费团体诉讼资格。
而在消法初审时，一审稿中明确提出：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”
对此规定，在消法三次审议过程中，不断有参与审议的委员表达不同意见，多位委员均表示，现有规定意味着只能由消费者协会代表消费者开展诉讼，属于垄断授权，将会影响公益诉讼的开展，应当考虑有条件地适当放宽公益诉讼起诉主体范围。
比如，在二审时有委员表示，消协本身不是律师事务所，不一定能做得好公益诉讼，因此可以把这种责任“委托或者指定给法律援助机构”，更便于公益诉讼目的的实现。建议在后面加上：“或其指定、委托的法律援助机构”。
王明雯委员则建议修改为“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会及其他依法成立的消费者组织可以向人民法院提起诉讼”。
更有委员提出，应该倚重民间现存的消费者自发组织。
在二审时，艾斯海提·克里木拜委员建议，要鼓励和支持消费者自发组建具有真正意义上的，以地域、群体或商品和服务分类划分的消费者服务组织。
在他看来，目前各地存在以多种形式的不同群众组织、商品和行业消费会所、会员俱乐部已经具有消费者会员组织的雏形和基础。建立在乡镇、街道、社区和学校、企业的消费者基层组织，也具备了消费者组织服务类型的条件。
“这些组织接近于基层和百姓生活，由于共同意愿和利益的紧密性，便于相互沟通交流，具有广泛的群众基础，其发展的空间是广阔的。” 艾斯海提·克里木拜表示，如果国家给予政策扶持，进行培育和引导，按照社团登记管理条例等法律规定加之有效的规范，今后这类组织势必在教育和引导消费者科学消费和增强自我保护能力方面发挥其积极的作用。
“维持原判”的背后
但这些意见未获采纳。在最终通过的法律文本中，仍然延续了草案一审稿中的相关规定，将发起公益诉讼的主体限定在消协一家。
对于个中原因，有了解消法修改过程的人士表示，立法者主要担心在怕放开诉讼主体后会形成滥诉。
“消费公益诉讼的主要特征是将起诉主体从传统的直接利害关系人扩大到无直接利害关系人，若不加以适当限制，很容易导致诉权滥用，浪费司法资源，也有可能带来一定消极社会影响。”在一份名为《消费者公益诉讼的研究意见》的内部报告中指出。
全国人大常委会法工委民法室主任贾东明也表示，在公益诉讼的开展方面，我个人感到我们需要在公益诉讼在我们国家刚刚建立的时候，如何让它有序地进行，真正起到维护众多消费者合法权益的目的，这是摆在我们面前的一个问题。
很明显，立法者的思路是“先建制度再完善”，稳妥推进。在这样的立法思路下，将诉讼权下放给半官方的消协，自然就是一种符合内在逻辑的选择。
贾东明更进一步表示，未来公益诉讼可能会从如下几个方面开启，如不公平、不合理的格式条款、格式合同，侵害的就是众多且不特定的消费者的利益，应该可以提起公益诉讼；还有一些虚假广告和虚假宣传侵害的对象也是众多且不特定。
“这些都是可以由消费者协会根据法律的规定向法院提起公益诉讼的，维护广大消费者的利益和社会公众的利益”。贾东明称。
对于放松起诉主体会导致滥诉的担心，也有专家表示了不同看法。
一位不愿具名的受访专家表示，适当扩大公益诉讼起诉主体，并不一定就必然形成滥诉，可以通过设置一些前置条件来规避。
比如，台湾地区的《消费者保护法》就规定了可以提起公益诉讼的消费者保护团体应具备包括设立3年以上、社员人数500人以上之社团法人或者登记财产总额新台币1000万以上之财团法人等在内的5项前置条件。
“只有符合条件的组织才可以搞公益诉讼，一方面可以防止滥诉发生，另一方面也可以刺激民间的消费者团队组织向更专业化发展。”上述专家表示。
“立了法找不到执法单位”
还有更多的声音指出，要落实消费公益诉讼，仅确定诉讼主体还远远不够，尚需一系列的配套举措跟进。
今年8月，新修改的消法草案在第十二届全国人大常委会四次会议上提请二次审议时，郭凤莲委员讲了自己的一次调查经历：
会前，郭凤莲收到人大常委会发来的审议稿，她就想找当地的消费者协会了解情况，一打听，知道是消协归工商局管。她就派人到工商局，去后发现消协的牌子在里边挂着，但办公室锁着门。她打电话问工商局负责人：“消费者协会谁负责？”负责人答：名义上是我们负责，但是现在没有人管，在“3·15”打假的时候就出牌，“3·15”过了以后就没了，所以没有这个组织，也没有人，更找不到所谓的会员。
“我们立法给谁来立？我们立了法以后就要有执法单位，但是执法单位找不到。”郭凤莲说。
而据山东某地级市的人大负责人介绍，当地消协的日常工作都是由消协办公室承担，是工商局下属单位，仅有2个人的编制，到了县里也是1－2人的编制，而且多为老弱病残在工作。该市有人口604万，每年消协要接受的投诉和咨询达万余件，受理的案件有几百件，仅靠现有的编制“根本忙不过来”。
曾担任新疆自治区党委副书记兼自治区消费者协会名誉会长的艾斯海提·克里木拜委员也表达了相似的看法：省一级的消费者协会力量很弱，没有工商局的支持，独立去完成现有职能都很困难。
“目前消费者协会一家确实难以满足公益诉讼的需要。不管是中国消协，还是省、区、市消协，因人员编制及其他体制等方面的原因，实际上在维护消费者权益方面力量很有限，很难满足现实生活中消费者维权，特别是对不特定消费者权益保护的需要。” 韩晓武委员在参与分组审议时表示。
为了回应上述对于消协发挥职能的质疑，在新出台的消法中做了相应修改。
贾东明表示，这次修改消费者权益保护法首先是对消协的定性作了相应修改，主要体现在消协履职具有公益性上。原来法律规定消协是“社会团体”，这次把关于消协的表述改为“社会组织”，是公益性职能的社会组织。
同时，这次修改表达了政府对消协履职要给予支持，特别点出要给予必要经费等支持。
国家工商总局消费者权益保护局局长杨红灿认为，修订后的消法，对消协组织的性质保障做出了明确规定，又赋予了消费者组织更多的职能，“一方面体现了我们国家对于消协组织关于消费者权益保护的高度重视，另一方面也体现了对消费者组织的信任，必将有利于消协作用的进一步发挥”。
中国政法大学教授吴景明认为，公益诉讼是一项比较复杂的制度，在实际操作中，还需要诉讼费用免收、提取诉讼支持金等配套的制度设计，为保证公益诉讼有效展开、落到实处，建议在修改的法律颁布后，人民法院应在司法实践中进一步明确这些内容。
有参与分组审议的委员亦建议，对于消费者协会作为诉讼主体的公益诉讼制度，应当明确规定流程及救济措施，“以防止消费者协会滥用权利”。
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