李三元，是北京通州一个宣称“占有全区50%小产权房业务”的中介公司经纪人。10月底的一天，他用略带生疏且磕巴的表述，不止一次把手机屏幕上大段的新闻夹杂上自己的理解念给买房人：“赋予农民集体土地转让权……允许农村集体土地进
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李三元口中的政策，是作为中国官方高层智囊机构的国务院发展研究中心（以下简称国研中心）近日公布的简称“383方案”的改革设想。方案不少地方“尺度”很大，尤其“允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场”，“已形成的小产权房按不同情况补缴一定数量土地出让金”的提法，更引发公众对新一轮土地改革和小产权房转正的诸多猜测。
一位参与农村经济顶层设计的人士透露，舆论近日热炒的“383方案”是国研中心去年开始研究的一个课题，本来准备要出书。如今这个时间点披露，让市场对该书中涉及的改革内容生起极大兴趣。
综合多方信息，新一轮土地改革重点之一将是农村集体经营性建设用地。上述人士透露，目前不少地方官员都等着农村集体土地入市，甚至连拿地计划都已做好，但实际农民集体土地入市很难一下全面放开。十八届三中全会上，更有可能把农地入市政策边界描绘出来，真正的操作方向仍要等中央农村工作会议及明年相关的农村工作文件。目前，土地制度改革的首要任务是做好农村土地确权工作，这一步走扎实，谈农村集体用地流转上市、小产权房问题更现实。
农村土地确权，集体建设土地入市，小产权房开往彻底合法化的列车，似乎还要再经过前面漫长的两站，才能真正迎来它的春天。
转正躁动
北京市通州区张家湾镇，这里因北京最大的小产权房社区—太玉园而闻名。如今，除了太玉园，月亮湾晓镇、环湖小镇等数个大体量小产权社区也纷纷崛起。一群依靠小产权房谋利的中介机构，也在附近扎根。
在通州梨园一家主做小产权房业务的中介公司里，22岁的李三元，已经算是老人。按李三元的说法，之前门店一个月才成交30套小产权房，从10月27日到29日，三天就成交了10套。张家湾的小产权房价原来是按月涨，现在按天涨。一个客户就因犹豫了一下，看中的房源当天就卖出去了，结果只能第二天多掏7万元买同户型房源。好房源更是多个买房人一起抢，“一个看完后不买，立马让他走人，换下一个进来。”
小产权房成交的突然暴涨，在李三元看来，是因为敏感的买房人已经注意到小产权房“转正”的利好消息。
小产权房是在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，乡镇政府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证。所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。
也因此，国家一直明令禁止小产权房交易。但围绕小产权房的利益链条早已形成：以通州区张家湾镇为例，在这里买小产权的二手房，不限制户口、户型，买家除给房东房款外，只需给村委会过户费6万，给中介总房款2.5%的服务费。因中介业务员和村委会人员已极为熟络，整套交易手续，从掏钱到换房本半天就能办完。李三元有时会羡慕附近的村里人。在他的脑海里，一次过户费6万，如果几千、几万套小产权房，单过户费一项就有数千万收入，很多村子就是靠小产权发了家，“富村村长开奥迪，穷村村长开帕萨特”。
现在，李三元的手机里还保存着10月27日的新闻：中国官方高层智囊机构国务院发展研究中心为十八届三中全会提交的“383”改革方案中提出，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。在集体建设用地入市交易的架构下，对已形成的小产权房按不同情况补缴一定数量土地出让金，妥善解决这一历史遗留问题。
李三元将上述方案更新为自己的销售法宝，一遍遍地将手机内容向不同购房者展示，述说着小产权房转正的希望：以前都说小产权不合法，现在农村集体建设用地要入市，小产权房就能转成大产权了。目前张家湾小产权均价8000-9000元/平方米，与通州核心区大产权房价差一万多，肯定都来抢小产权房。“现在小产权房出一个卖一个，这两天抢疯了。”而在深圳，对小产权房感兴趣的人们，对一个名为“深圳小产权网”的网站并不陌生。形形色色的小产权项目广告，似乎也彰显着深圳小产权房市场的繁荣。
位于深圳沙井松岗的星辰城市花园，共2800户房源，提供由一居室到四居室不等的户型，起价5500元，除不限制户籍外，还可以做首付5成，还款5年的贷款。销售员林先生表示，“如果有意向，周末就赶紧过来看，开发商与村委因为看到小产权房要转正的消息，协商下个礼拜开始每平方米涨500元。”另一小产权房社区金湖雅苑，也计划在周末每平方米上涨500元。
遗留问题
小产权房市场沸腾背后，是长期笼罩在现存小产权房身上的“清理”危机。
今年5月，在朋友购买后的极力推荐，再加上听闻某地产大鳄旗下地产公司高管在小区买了多套房产，萧振华与丈夫家花光了所有积蓄，在通州区张家湾镇环湖小镇项目花90多万元买了一套130平方米的小产权房。在与项目所属的西定福庄村村委会签订的合同中，还专门约定：如将来房子遇到拆迁、拆除，村委会将进行补偿。
即便如此，萧振华的心里一直没踏实过。“尤其前段时间，看政府治理小产权房的力度很大，担心自己的房子被拆除。”他说。
从2007 年开始，中央多次启动小产权房清理整顿。但由于没有统一的小产权房处理政策，各地对现存小产权房的处理力度并不一致，如北京、三亚主要形式为拆除、没收、罚款，相对严厉。2010年，北京对小产权房“水岸江南”强制拆除，被称为国土资源部“一案一处理”新政“第一大案”。北京2012年9月、2013年6月陆续公布的85处小产权房名单，太玉园、环湖小镇、月亮湾晓镇项目赫然在列。
对于小产权房的治理方案，2012年3月，国土部官网上曾发布关于现存小产权房的处理新思路，即先清理后治理。其中，“在建和未售、侵占耕地的小产权房”是主要的清理对象。而其后的治理工作，则主要针对已售的存量小产权房。
如今，针对已售的小产权房，一种提法正在逐渐走热：对已形成的小产权房，按不同情况补缴一定数量土地出让金，解决现存小产权房历史遗留问题。这一提法出自国研中心近日公布的“383”改革设想。
补缴土地出让金，解决小产权房的历史遗留问题，并非没有先例。近日，南京市大型小产权房项目—七彩星城小区，多位业主接到通知，可更换购房合同及办理银行按揭等手续。由于该项目在2007年开盘，建设时土地性质是集体土地，这也意味着小产权房顺利实现“转正”。
在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明看来，补缴土地出让金，解决小产权房的历史遗留问题，比任之处于一个不合法的状态，是一个明显的进步。
蔡继明称，解决小产权房的历史遗留问题，首先应严格设立一个合理的时间节点，节点后的新建小产权房一律严惩不贷。在限制新建小产权房的基础上，对已有小产权房的遗留问题，如在宅基地上建设，符合城乡统筹发展规划及土地利用规划的小产权房，可让其补办相关手续、补交相关费用之后给予正式产权，或政府通过收购将其转变为保障房。对一些违反城市规划，建筑质量存在严重问题的“小产权房”，采取改建或拆除的办法。
基层政府和上一级地方政府，正在进行一场多年来的利益博弈。作为产物的小产权房，无疑将带着极为浓重的历史色彩。
天则经济研究所对北京、成都、深圳等城市的调查显示，小产权房在一线城市较为突出，往往随着当地住房商品化，地方政府和开发商以新农村建设、城中村改造等名义在房价高涨的情况下获得巨大利益，村集体、农民也想参与房地产增值过程中发展起来的。“小产权房”屡次受到打压，归根到底是盖在农村集体土地上，不能上市交易，造成地方土地出让金或其他税费大量流失。但如没有基层政府参与默许，“小产权房”开发、建设、交易、转手等环节不会如此顺利。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，地方政府依靠垄断卖地，从农民手里廉价征来的土地转手就以数十倍甚至上百倍的收入卖给开发商。最后土地增值留给农民的还不足10%，这也是专家和普通百姓反对政府垄断征地，呼吁小产权房的确权，合法化的原因。
全国工商联调研数据显示，从1995年到2010年，全国小产权房建筑面积累计超过7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。“十一五”期间小产权房竣工规模2.83亿平方米，比“十五”时期增长17.8%。其中，北京、太原、成都、深圳小产权房占当地住宅市场份额均超过两成，房价仅为主临近地段商品房的25%-60%左右。
未来猜想
对现存小产权房缴纳土地出让金的处理建议，同策咨询研究部总监张宏伟一直有一种担忧：如果购房者补缴土地出让金将小产权房转正，且补缴费用不高，会不会导致执行层面更多的集体土地去新建小产权房，新建小产权房的合法化没有尽头呢？“小产权房合法化虽是大势所趋，但前面农村集体土地入市流转尚未理顺的情况下，现在谈仍然为时过早。”上海易居房地产研究院副院长杨红旭分析，将农村集体用地直接进入到非农市场，固然能提供大量合法化的小产权房，但地方政府却要面临土地财政减少的境地。一旦农民集体土地进入市场，首先中央要给地方政府增加更多的收入来源，如房产税；另外，也需要建立一系列政策法规来引导农村集体土地交易。
按现行土地管理法律法规，土地所有权归属分国有土地、农村集体土地两类。从土地用途角度划分，后者又分为农用地和建设用地。其中，宅基地属于非经营性建设用地，乡镇企业用地属于经营性建设用地。综合多方信息可以看出，本轮土地改革主要针对农村集体经营性建设用地。
推进农村集体用地入市，尤其是农村宅基地流转，被诸多业内人士视作小产权房全面合法化的前提。目前，依照部署，河北邯郸市、江苏昆山市、辽宁省建平县等28个市县将开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作，试点结束期限是2015年6月。
宅基地入市改革或更为滞后。据了解，国土部仍在制定相关宅基地制度改革的文件。近期目标是在坚持农村一户一宅和标准控制的前提下，探索建立宅基地退出和补偿机制，用经济手段引导和规范闲置宅基地流转。一位不愿具名的国土系统专家解释，从目前迹象看，国土部在部署开展宅基地制度改革试点方面难有较大突破，集体土地直接入市仍然长路漫漫。
在中央力推新型城镇化建设的背景下，农民集体土地既是市场紧密关注的潜在“蛋糕”，也是大量小产权房赖以生存的基础。而在集体土地入市并没有像预想中迅速推进后，更多人则期望即将召开的十八届三中全会给出明确信号。
前述参与农村经济顶层设计的人士透露，农村集体土地入市问题不会一下子放开，十八届三中全会可能把政策内容、边界说出来，但真正的操作方向仍要等到今年的中央农村工作会和明年的农村工作文件。他还表示，在农村集体土地入市流转前，首先要做好农村土地确权工作。搞好确权，集体土地入市流转才能有基础、有依据、有序。在实际调研中，农民普遍反映在政府征地集中建楼的过程中，被拿走的土地过多，腾出来的地应多留给农民。未来确权之后，政府征地的对象就变成农民，一切也都可以坐下来谈了。
确权是一项基础却复杂的工作，如实测虚测问题，往往会让累计多年的土地矛盾显现出来。在他看来，补缴一定的土地出让金，解决小产权房历史遗留问题之前也多次被呼吁。小产权房问题的解决，涉及到建成的小产权房是否符合城乡整体规划，小产权房建设的土地性质，情况也极为复杂。真正把农村土地确权工作做扎实，谈农村集体用地流转上市、小产权房出路才会更现实。
按照2013年中央一号文件规定，全面开展农村土地确权登记颁证工作，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。
作者：宋磊 降蕴彰
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