|
本报记者 宋江云
特约记者 徐维维
实习记者 马永涛 北京、上海报道
静默，是为了应对喧嚣。中国社会保障系统的顶端，正酝酿着一场寂静的风暴。10月15-16日，由人社部召开了一次闭门会议，其内容是对中国养老保险制度改革顶层设计的七个方案进行比对和讨论。参会
相关公司股票走势
“七个方案都有不同意见，意见和观点差距很大。”一位与会的社保专家对本报透露。
在这个总人口已接近14亿，人均寿命将近75岁，人口红利正随着老龄化而加速衰减的国家，以养老金为代表的社保制度正面临一系列棘手的挑战。一方面，民众对公务员阶层成倍高出社会平均水平的福利的不满与日俱增，破除双轨制势在必行；另一方面，它必须设法筹集到更多资金来充实日益扩大的养老金缺口，才能避免在不远的将来爆发可能的债务危机。
衍生难题接踵而至。要扩大公共福利供给，在高水平上实现公平，原本已缺口庞大的养老金账户需要更多的钱来填充。要从更多渠道筹集社保资金，就必须调动国有资产的经营收益来充实社保账户，国有资本经营预算与社保基金预算必须实现互通和流动。
“公共财政、政府性基金、国有资本经营、社保基金四大预算相互打通，互相流动补充”，在全预算下建成全民统筹、全民共享的全民账户，是社保制度改革可能的基本思路。而上述链条每一个环节的打通，无不牵涉高度敏感的利益调整，无不面对艰险无比的制度排障。
有识之士给出的破题路径是，中国社会保障、国有资本和其他公共财政领域的改革，都应该强调在扩大公共供给过程中的制度约束。达成这种约束的制度组合，应该旨在推进预算编制和重大事项公开透明。
养老并轨的七个方案比对
据本报了解，10月15-16日由人社部召集的闭门研讨会，其内容是对中国养老保险制度改革顶层设计的七个方案进行探讨和评议。
这七个方案，分别由人民大学、国务院发展研究中心、中国社科院、浙江大学四家国内机构和世界银行、国际劳工组织、国际社会保障协会三家国际机构制订。改革方案的总思路是解决现行中国养老制度不公平和不可持续性的积弊，具体路径就是要取消养老双轨制以及化解未来养老资金支付缺口，以应对老龄化带来的风险。
而在此之前，人社部已在今年5月就养老改革顶层设计方案向各省征求意见。中部某省一位负责社会保障的主要官员透露，方案的大方向是要解决双轨制和基础养老金的全国统筹问题。
破除双轨制，是养老金改革的头号难题。财政部财政科学研究所课题组发表的一份报告显示，目前事业单位月均养老金是企业退休职工的1.8倍；机关公务员退休人员养老金是企业的2.1倍。
这和社科院今年初发布的调查数据大致吻合—在受访者中，75.4%的职工养老金不高于2000元，而92.3%的机关事业单位退休人员养老金都高于4000元。
双轨制形成的原因在于现行“分层式”的养老保险体制，不同的职业群体适用不同的规则。企业职工退休前需要每月按工资的一定比例缴纳养老保险，建立社会统筹账户和个人账户的统账结合制度；机关事业则实行福利性质的养老金制度，退休后的养老金待遇直接与本人退休前的工资收入挂钩。
“一个人要保持生活水平比退休前不下降太多，世界银行建议的替代率是70%以上。国际劳工组织则认为不能低于55%。”中国人民大学中国社会保障研究中心副主任潘锦棠介绍说，而我国企业职工的养老金替代率只有50%-60%，机关事业单位的替代率却在80%-90%。
因此，取消养老双轨制已是共识。人社部社会保障研究所一位不愿透露姓名的专家证实，在上述人社部制订的养老改革顶层设计方案中，“取消双轨制是明确的，时间表还没定，具体并轨方案还在研究中。”
在人社部10月中旬举行的养老保险制度顶层设计闭门研讨会上，有部分专家建议，机关事业人员实行与企业一样的缴费制，建立统筹账户和个人账户结合的养老金制度。统筹账户的缴费由财政负担，个人账户由公务员分时间分情况自缴或财政负担，此外增设职业年金作为补充，缴费由财政负担。并轨后机关事业单位退休人员的养老金替代率在60%，作为补充的职业年金替代率在10%-20%。
潘锦棠对这一建议表示担忧。“按这个建议，并轨后机关事业单位又"长出"一块补充养老，还是财政掏钱，又增加一个职业年金，最后两块加起来还是跟原来一样。双轨制没了，但机关事业单位与企业职工的养老金差距还是没有缩小，这样的改革有什么意思？” 潘锦棠反问。
他认为，机关事业单位并轨的方向是清楚的，向企业看齐，政府决策部门希望企业也建立企业年金，但现实中在繁重的税费情况下，民企并没有太强的意愿建立企业年金。“只有国企在建，越是国企越建，等于国有资产转移，反正国企的利润，不建年金也要上缴国库，闹到最后，还是垄断企业、政府部门养老金的钱比较多。”
清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥教授在2013年中国老龄事业发展高层论坛称，“这次的养老金顶层设计，也许我们不能一步到位。并轨是大家的共识，只不过并轨和统筹的结构性，能不能从机关到居民都统起来，这个可能要分步实施。”
国资红利和养老金缺口
与双轨制问题并存的是，养老保险个人账户的空账运行形成了巨大的资金缺口，使得现行养老制度不可持续。
上世纪90年代起，我国社保开始从现收现付的模式向部分积累模式转型，年青人的缴费既要支付前人的养老金，又要为自己年老的养老金做积累，所以个人账户基本是空账。
截至2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户记账金额约2.5万亿元，但个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿。而当期企业职工养老金结余1.9497万亿元。居民社会养老金结余不详，但根据2012年居民社会养老金结余2317.98亿推测，2011年的结余不超过2000亿。
2013年全国社会保险基金结余预算显示，企业职工养老保险基金本年收支结余从2012年的3337.87亿元下滑至2330.93亿元，居民社会养老金本年结余从2012年708.39亿下降至707.88亿，两项结余速度均放缓。
由于统筹层次不高，社保基金管理的层级很低。目前管理运营体系之下，我国养老金的年均收益率不到2%，跑输给2001-2011年间年均2.47%的通胀率，算下来养老保险基金在这段时间损失就达6000亿。
而随着中国老龄化进程的加快，现行养老制度下未来的隐性债务规模更是巨大。财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，现行养老体制若不改革，未来对财政的压力会越来越大，靠债务维持现在的体制运转，是不可持续的，迟早会爆发债务危机，到时候就需要所有人来承担。
德意志银行与中国银行在2012年分别独立完成对养老金财务风险的分析和估算，发现在目前养老制度不变的情况下，往后的年份养老金缺口将逐年放大，假设GDP年增长率为6%，到2033年时养老金缺口将达到68.2万亿元，占当年GDP的38.7%。
德银的结论是，如果不发生任何改革，今后38年累积，养老金总缺口的现值（用名义GDP增长率作为折现率来计算）相当于目前GDP的75%，远高于环保成本，是融资平台和铁路债务对财政的压力的近20倍。至2050年养老金缺口将达到当年财政支出的20%以上。
“社保历史欠账还是靠现在的人交款去弥补资金不足，大大低于需要的数字。” 上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪表示，解决公共供给缺口的大账可以从政府性基金收入的土地出让金中计提，也可以从公共财政里的“三公经费”节约部分补充到社保账户，还可以从国有资本经营预算中划拨，多渠道解决。
证监会原主席郭树清和全国社保基金理事会原理事长也曾表示，解决人口老龄化高峰养老金收支缺口，不能只靠增加财政支出，还可将超过51%的国有股划拨全国社保基金，社保基金会不参加具体管理，依法获得投资收益。这样不仅可以充实社保基金，还可以促进中央企业深入进行现代企业制度改革。
戴相龙具体建议，完善现有国有企业上市将其股份或募集资金10%划拨给全国社保基金的制度；将国务院国资委监管的国有企业上交的利润，按不低于20%比例划拨全国社保基金；如有需要，将国家控股比例过高的中央企业（包括金融企业）一部分股份划拨全国社会保障基金。
“可以减持部分国企特别是竞争性领域国企的股权，获得的收益作为国有资本经营收益进入财政预算账户，也可以补充社保基金。”国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文向本报表示。
德意志银行和中国银行的模拟测算发现，从2013年起，如果逐步划拨80%的国有股份到社保系统，加上退休年龄的提高，将能使我国养老金账户累积结余持续约30年；到2050年，年度养老金收支也将保持基本平衡。
预算“全流通”
但是，充实社保基金的各种方案，无论是财政补贴，还是减持国有股份，或是从土地出让金中计提，都涉及到一个问题—全口径预算下的互通。
今年全国两会，已试编三年的社保基金预算终于进入财政预算报告，使中央财政进入全口径时代。但地方预算仍不完整。目前大多数省份提交人大审议的预算只有公共财政预算和政府性基金预算，进入全口径预算的只有重庆、安徽等少数省市。即便是这少数省市，其编制的国有资本经营预算和社保基金预算仍不详尽，信息有限。
“国有资本经营预算完整性不够，只涵盖了国有企业上缴的部分，90%的国有资产经营并未在预算报告中体现。”蒋洪向本报表示，近年来只有中央国有资本经营预算支出中有调入公共财政用于社保等民生支出的资金，而诸多省级国有资本经营预算中并没有此项支出，有的省份国有资本经营还要享受公共财政的亏损补贴。
事实上，2013年中央国有资本经营支出预算中显示，目前国资委监管的国企上交利润划
拨全国社保基金的比例远低于20%，2012年中央国有资本经营支出调入公共财政用于社保等民生支出50亿元（转移性支出），约占利润收入的5.26%；2013年65亿，约占6.5%。
“国资收益一方面用于企业的持续发展，一方面也要服务于社会建设，国资委应考虑进一步将国资与社保连通。对于进一步扩大减持国企股份补充社保账户，全国需要一个顶层设计，这方面上海也在等十八届三中全会的定调。”上海国有资本运营研究院秘书长罗新宇说。
刘尚希认为，国企的国有属性也就是全民所有，如何让国有资产的收益做到全民共享，也是接下来国企改革的重要内容。
国有资产的全部收益应该纳入到财政体系来，但现在纳入到财政体系的仅仅是国资委管理的央企，并不包括外汇储备、金融资产、邮政、铁路。正是由于国有资产管理体制的不完善，各个部门各管一块，所有中央国有资本经营预算只是中央国有资产的一部分，而国资委管理的资产收益还是在自我循环。
当然，要打通的不光是国资经营预算和财政预算之间。
“社保基金缺口需要中央政府和地方政府从大财政的角度来盘算，现在财政账户和社保账户没有完全一体化，应该把财政账户和社保账户进行一体化管理，”复旦大学企业研究所所长张晖明说。
“公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算都应该打通，都可以打通，互相流动，相互补充，因为大家本质上都是国有的，公有制的优势就在于此，这也能体现中国制度优越性。”刘尚希说。
作者：宋江云 徐维维 马永涛
我来说两句排行榜