中央力挺民资破“门” 厉以宁：国企民企要双赢

　　中央力挺民资破“门” 厉以宁：国企民企要双赢

　　《中国经济周刊》 记者 郭芳 王红茹 | 北京报道

　　10月的最后一天，国务院总理李克强在中南海主持召开了一次经济形势座谈会。受邀发言的四位企业家中，两位是民营企业代表：吉利控股集团董事长李书福和阿里巴巴

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　　马云对总理说，民营企业家希望得到政府更多的信任。总理当即回应：对民营企业家，政府不仅信任，还要依靠！

　　大约两个月前，李克强才刚刚给民营企业家们派送了一份“大礼包”：金融、石油、电力、铁路、资源开发和公用事业六个行业将向民间推出一批含金量高、企业急需又有利于加强转型的项目。他还要求，中央有关部门逐项解决民间投资中存在的“三重门”——玻璃门、弹簧门、旋转门。

　　这被视为新政府更加重视和推动民间资本力量的重大信号。有媒体统计说，这是今年政府召开的22次国务院常务会议中，第7次直接谈到通过体制改革，引入民间资本，鼓励民间投资。

　　自上任以来，李克强在不同的场合多次强调，改革是中国最大的红利。未来中国要全面深化市场化取向的改革，释放改革红利。

　　民营经济作为中国市场经济条件下最具活力的增长力量，改革红利的释放在很大程度上要依靠它来实现。

　　不妨回顾一下历届三中全会曾作出过的对中国未来影响深远的重大改革决策：1978年十一届三中全会上，邓小平推动中国经济走上了市场化改革道路；1993年十四届三中全会则勾画出了中国社会主义市场经济体制的基本框架，奠定了国有企业改革的基础。

　　在每一次的重大改革之中，一方面，民营经济作为重要的市场力量，推动着中国发生翻天覆地的变化；但另一方面，在以政府主导的投资模式下，市场配置资源的作用受到抑制，造成民间投资挤出效应，从而降低了整个经济产出的效率，也扭曲了经济结构，原有的经济发展模式难以为继。

　　于是，呼唤政府自我改革，进一步打破过度垄断和过度管制，激活民间力量进入金融、能源、电信、铁路等垄断领域，进行市场有效竞争，重新掀起新一轮更高效市场化改革的呼声日盛。

　　在此之前，从2005年的老“非公经济36条”，到2010年5月的新“非公经济36条”，再到2012年47部委引导性政策密集出台，中央政府虽一直在努力，推动民间资本投资的积极性，但在政策落实过程中，由于“三重门”等重重障碍，效果并不尽如人意。

　　如今，李克强再次要求有关部门逐项解决民间投资中存在的“三重门”。相关人士预测，民间资本投资或将迎来黄金10年。

　　观察中国民营经济发展史，“非公经济36条”当然是最具标志意义的历史性文件。理论上，从出台该文件的这一天起，民营经济将与国有经济一样，在绝大多数领域，享有同等的投资主体地位和投资机遇。

　　当然，理论与现实总有不可逾越的差距。

　　新老“36条”落实难

　　让我们把时间拨回到2005年。

　　这一年的1月12日，对于中国民营经济发展史而言，是一个值得铭记的历史性时刻。那一份为民营经济正名、被称为是“民营经济宪法”的文件——《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》（下称“老36条”）终于出台。

　　文件出台之前，经过了漫长的调研和论证，历时近一年半之久。

　　2003年下半年，全国政协常委、著名经济学家厉以宁受托带领全国政协经济委员会调查组，针对当时民营经济发展中的问题赴江苏、浙江、广东等数省市开展调研，频频召开企业家座谈会。一个多月之后，调查组形成了一份长达17页的调研报告，即《关于促进非公有制经济发展的建议》，呈交全国政协。厉以宁同时给时任国务院总理的温家宝写了信，并附上报告。

　　据全国工商联原副主席、中华民营企业联合会会长保育钧在《环球人物》杂志社、北京大学光华管理学院联合举办的“2013中国民营经济论坛”上回忆，在这份调研报告里，主要反映了民营企业的四大问题：第一是市场准入难，许多领域进不去；第二是融资难、融资贵；第三是税费负担重；第四是民营企业合法权益得不到保障。“温家宝很快做出批示，希望国务院相关部门按照十六大精神出台系列文件。”

　　根据温家宝的批示，由国务院研究室牵头，国家发改委中小企业司和宏观经济研究院为主，吸收国家税务总局、财政部、商务部、央行、国土资源部、科技部等20多部门参加，组成一个促进非公经济重大政策专题工作组。该专题工作组经过一年多的调研，形成了《对促进非公有制经济发展政策性文件（修改稿）的意见建议》，后经多次修改获国务院常务会议通过，促成了“老36条”的出台。“‘老36条’围绕上述四大问题，特别是市场准入做了具体的部署。”保育钧回忆说。

　　据悉，在这一年多时间里，中央的主要领导和相关部门至少5次听取了民营企业家的意见，民营企业家们的意见受到了前所未有的重视。

　　如同保育钧所介绍的那样，这份文件最终赋予了民营经济在行业准入方面的最高原则——“非禁即入”，即除去法律中明确禁止民营资本进入的投资领域之外，民营资本都可以进入，相关部门不得以任何理由设置障碍。

　　民间资本一片欢呼。曾经，在很长的历史时期里，中国的民营经济非常疲弱。直至1978年，党的十一届三中全会开启了改革开放的新时期，民营经济得以复苏并逐步发展。到了1992年，党的十四大召开，提出建立社会主义市场经济体制，非公经济开始在中国蓬勃发展，并在国民经济全局中占有越来越重要的地位。但在许多专属于国有经济的垄断行业，民营经济仍然只能是望而兴叹。

　　2005年，在垄断领域对民营经济的长期禁锢中，民营老板们似乎看到了解禁的希望。全国也掀起了一股以“鼓励支持引导”民营经济发展为重点的新一轮改革浪潮。

　　然而，长期形成的行政垄断以及政府管制的惯性，使得在之后的几年时间里，民营企业“非禁即入”的原则始终难以落实。特别是在2008年经济危机爆发之后，庞大的投资中，“主体主要是政府和国企，民间投资空间受到挤压，民营经济的发展受到很大阻力。” 保育钧说。

　　据媒体报道，2010年3月4日，在温家宝出席的政协经济、农业联组会议上，厉以宁在主题发言中提出，避免“政府投资冲动陷入怪圈”，需要厘清政府以及国有资本投入的边界，同时解决民营资本在各个行业的“平等准入”问题。

　　温家宝当即做出回应表示，要着力解决民营资本在投资领域所遭遇的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”问题。

　　事实上，当时，中央已经认识到这些问题，并很快出台了新的政策。大约在两个月之后，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（下称“新36条”）出台，试图进一步拓宽民间投资渠道。

　　但收效甚微。2008年以来庞大投资的惯性依然很大，新36条并没有得到很好的落实。

　　全国工商联发布的《2012中国民营企业500强调研分析报告》显示，至2011年，高达51.8%的民营企业500强认为政府有关部门观念未扭转，对政策的执行不到位；38.8%的企业选择垄断行业企业对新进入者有较大的抵触；20.4%的企业认为自身素质有待提高。

　　这大体上反映了当时民营企业进入垄断行业的普遍困境。

　　中央力破“三重门”

　　还是厉以宁，今年4月底，由他牵头的民间投资权益保障研讨会在珠海召开。据保育钧介绍，研讨会上，大家反映了不少意见，厉以宁根据大家的意见总结归纳了三条：

　　第一，在民营经济的问题上，应该有道路自信、理论自信和制度自信，坚持一视同仁。“尽管1997年党的十五大提出来对民营经济平等竞争，但民营经济发展了这么些年，到现在为止还没有被作为一个平等的对象来对待。”

　　第二，在国有企业和民营企业两者的关系问题上，应坚持合作共赢。“当前的主要问题是没有做到三个平等，权利平等、机会平等和规则平等。”

　　第三，在对民营企业的权益保障上，要提高政府的公信力，严格依法办事，不能搞双重标准。“而大量的事实表明在维护权益问题上我们坚持了双重标准，对国有企业公有制是一个标准，对民营企业又是一个标准，侵犯民营企业合法权益往往是政府的权力部门。”

　　保育钧说，5月8日，厉以宁将这三条意见呈送习近平总书记。很快，在5月10日，习近平做出了批示。之后，全国人大委员长张德江对全国人大、国务院副总理张高丽对国家发改委分别做了批示。

　　保育钧告诉《中国经济周刊》：“张高丽对发改委的批示十分急迫，请发改委尽快拿出意见鼓励引导民间投资。之后，发改委与全国工商联进行座谈，希望全国工商联作为独立第三方调研两个‘非公经济36条’落实的情况，形成报告。”

　　在此背景下，6月，受国家发改委委托，全国工商联花了近两个月时间分赴十几个省份、各种直属商会对“非公经济36条”及42项配套实施细则的落实情况做了调查评估，形成了书面报告，而这份报告最终也得到了来自决策层的高度重视。

　　9月6日，李克强主持国务院常务会议听取了独立第三方的评估汇报。

　　第三方评估反映，两个“非公经济36条”落实得并不理想，主要问题如下：民营企业在市场准入方面仍遭遇不少体制性和政策性障碍；部分实施细则不具体、操作性不强或门槛设置过高，实践中很难落实；对政策落实缺乏考核监督，一些法规规章也没有及时作出调整等等。

　　“政府相关部门在落实新老‘36条’的过程中，细则不细，可操作性不强，有些部门甚至把中央的文件抄来抄去，成为文集汇编。尤其是‘老36条’，各个部委都在敷衍、应付，没有落实的诚意，民间资本根本无法进去，这就是所谓的‘玻璃门’；‘弹簧门’指的是，民资可以进去，但还是会被挤出来；还有那些涉及到多个部门的项目在各部门之间推来推去，形成了‘旋转门’。此外，一些部门原来的行政规章和产业政策也阻碍了‘36条’的落实，也就是说，在民营经济的市场准入方面，政府和相关部门的政策是相矛盾的，不做相应的调整根本落实不下去。” 保育钧一一细数。

　　在这份报告中，独立第三方还对民航铁路、石油天然气、电力和可再生能源、市政公用事业、金融服务行业、商贸流通等十大领域市场准入落实的情况及相关原因一一做了剖析，并提出了具体的改进建议。

　　据保育钧介绍，李克强对此报告非常重视，认为报告内容深入扎实，让“玻璃门”和“弹簧门”现了形，国家发改委要督促有关部门对照自查，并与第三方评估参照找出差距，逐项解决。

　　“听取意见之后，总理一方面要求各部门制定支持民间投资的时间表和路线图；另一方面，他采纳了全国工商联的建议，尽快在金融、石油、铁路和电信等领域向民间资本推出一批含金量高、企业急需，并有利于加快升级转型的项目，发挥示范引领作用。” 保育钧向《中国经济周刊》分析，如前所述，现在国务院各个部委出台的细则，跟原来计划经济时代的法律、法规、部门规章是相冲突的，然而，要修改法律、法规，重新出台细则，将需要很长的时间才能见效。“当务之急是在六大领域推出一些示范项目来实现一些突破，以起到带动效应。”

　　民资将迎来黄金10年

　　现在看来，民营资本似乎迎来了又一个黄金时代。

　　在 “2013中国民营经济论坛”上，全国工商联副秘书长王忠明向在座的民营企业老板们乐观地预测：“现在我们完全可以判断，在宏观经济层面上一定会越来越重视民间资本，要进一步激活民间资本。”他认为，未来的5到10年间，民营企业将迎来一个新的大发展时期，奇迹会成群结队地在民营企业当中出现。“一个国家的市场经济不可能完全靠政府投资来拉动，还是要更多地依靠民间资本。”

　　保育钧提供了一组数据：2010年，民间投资占固定资产投资的60%，2011年占61%，2012年占62%，2013年1月到8月占63%。“这个比例是空前的，但还远远不够。到2020年要实现两个翻番，全面建成小康社会，如果民间投资占固定资产投资当中不超过70%，两个翻番很难完成。”根据他的分析，在拉动经济增长的“三驾马车”中，有效投资仍然占据重要地位。

　　中国社会科学院中小企业研究中心原主任陈乃醒也认为，在当前经济增长放缓的情形下，民间资本有很大的发展余地，亟需它们更深入地参与国民经济建设。“很重要的一点是，这是改革的一部分。李克强总理讲会用‘壮士断腕’的决心推进改革，这是很重要的改革内容之一。”

　　“我们改革开放的核心就是释放社会中蕴藏的活力。发展到一定阶段或时期，更多地要让市场来配置资源。”在中国社会科学院工业经济研究所研究员罗仲伟看来，从2005年的“老36条”到2010年的“新36条”，再到现在的进一步督促落实，代表了中央改革开放的决心。“整个经济的发展不能缺少民营经济，不能缺少民间资本的进入。从高层来说，这种认识、态度和基本的取向始终不变。”

　　“‘非公经济36条’的最终落实与整个体制改革密不可分，特别是行政体制中政府对经济的过度干预和对资源的垄断配置，无论是‘玻璃门’、‘弹簧门’还是‘旋转门’，均与此相关。”罗仲伟认为，在现有的政治体制下，国有企业非常大的功能在于控制，而不在于效率。“国有企业要考虑对经济某些领域的控制，但这并非说国有企业越多越好，越大越好。”

　　于是，连同国有企业的改革一起，民资的进一步“解放”成为了十八届三中全会改革突破的共同期待。

　　民企向上游

　　厉以宁：国企民企要双赢

　　《中国经济周刊》 记者 郭芳 王红茹 | 北京报道

　　9月6日，总理李克强主持国务院常务会议时明确提出，在金融、石油、电力、铁路、资源开发和公用事业六个行业向民间推出一批含金量高、企业急需又有利于加强转型的项目。

　　据悉，目前，各部委正紧锣密鼓地筹备可供民间投资进入的“高含金量”示范项目，同时，配以相应的扶持政策。

　　向上游：充满痛苦的过程

　　这些年，两个“非公经济36条”的落实虽然未如理想，“还不是主流，但民营经济的参与度在逐步增加，投资的步伐在不断加快。” 中国社会科学院中小企业研究中心原主任陈乃醒说。

　　从统计数据上看，至2012年，民营经济已经占总投资的60%以上，总的盘子已经超过国家投资。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员罗仲伟向《中国经济周刊》介绍：“但民营经济基本集中在高度竞争的产业下游，竞争非常残酷。而在上游，对战略性资源进行控制的都是国有经济，例如像能源、电网、石油、电讯等领域。”

　　在这方面，经营煤层气管道的山西通豫煤层气输配有限公司董事长谭传荣深有感触。

　　2008年10月8日，端氏—晋城—博爱煤层气管道项目获得国家发改委的批复，作为管道的投资方，谭传荣成为第一个获批国家级煤层气管道工程的民营企业家。

　　然而，在一个布满了体制沉疴、利益纷争和矛盾冲突的资源型垄断行业里，谭传荣以一个民营企业家的身份参与其中，“这是一个充满了痛苦的过程，已经无法尽数为此付出的代价和精神的委屈。”

　　管道好不容易建成，原以为煤层气将源源不断地通过管道进入市场，但这显然过于乐观了。

　　“管道的容量是600万立方米/天，但现在每天只有70万立方米煤层气供给，远远达不到饱和量。” 谭传荣告诉《中国经济周刊》，从2006年开始投资运作至今，已经连续亏损了7年。

　　该条管道项目约定的上游供气合作方是中联煤层气公司。根据约定，至2013年，供气合作方中联公司承诺每年供气达20亿立方米，即每天500多万立方米。但现在中联实际的供气能力每天只有20多万立方米，承诺远没有兑现。

　　谭传荣曾经一度坚持不下去了。在最困难的时候，中国石油天然气集团公司（下称“中石油”）旗下的华北油田愿意与其合作，供给气源，并在下游的销售市场成立合作公司。目前，华北油田每天供给谭传荣的管道数十万立方米煤层气，极大地缓解了他的困境。

　　“虽然这7年很不容易，现在总算是看到希望了。”当然，他最希望的是在上游煤层气田领域可以对民营企业放开，他可以跟掌握气源的央企在上游部分进行合作。“目前上游资源的开放远远不够，只是下游开放市场。”

　　垄断行业并非都是香饽饽

　　今年7月，国务院办公厅已经发布了金融“国十条”（《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》），首次明确提出，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行等金融机构。之后，全国各地掀起了申办民营银行的风潮。据悉，截至9月底，已有10家民营银行获得国家工商总局名称预先核准，27家企业提出成立民营银行意向。

　　虽然国内目前垄断行业众多，银行仅是其中之一，但从上市公司的业绩来看，银行业绩的确是所有行业中业绩最优的，其盈利能力远远胜出通信、石油、交通、电力等垄断行业。

　　据全国工商联《2012中国民营企业500强调研分析报告》的调查结果显示，2011年民营企业500强利润之和为4387.31亿元，不及工商银行、建设银行、中国银行、农业银行、交通银行五大银行净利润总额6808.49亿元的65%。

　　银行业的高额利润使得民营企业趋之若鹜。

　　但在目前阶段，涉足金融领域的企业显得非常慎重和低调。《中国经济周刊》分别联系了红豆集团、香江集团，前者牵头筹建的“苏南银行”，名称已获国家工商总局核准，后者申请牵头发起设立的“广东香江银行”已经获得广东方面批准，但他们均以“目前国家的政策尚不明朗，不方便做回应”而婉拒了采访要求。

　　全国工商联原副主席、中华民营企业联合会会长保育钧提醒说，千万不要对银行的暴利所迷惑了，要耐得住寂寞，“银行业躺在家里赚钱和发财的好日子到头了”。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员罗仲伟也担心，在市场本身不规范、不完善的背景下，最糟糕的就是民营资本的短期化行为。“他们的短期化行为、投机化行为和过于功利化行为对经济的发展是不利的，这是最大的危险。”

　　最近一次中央政治局集体学习的“课堂”搬到了中关村，保育钧认为，这是一个很重要的信号，说明中央在鼓励民间投资搞实体经济、技术研发。“中关村一共有2万多家民营科技企业，将来的创新很可能发生在这儿。”

　　然而，据全国工商联方面的调查，2012年民营企业500强在与“非公经济36条”相关领域的投资虽均有所增长，但选择现代商业和物流、资源和能源等基础产业、金融服务业三大领域投资的企业显然最多。

　　“目前的现实是，在一些领域，民营经济的竞争力还是比较弱。不存在政策阻力，但却存在市场阻力，即市场规律表现出来的竞争力障碍。” 陈乃醒说，这些年，民营资本陆续进入一些垄断行业，但因为民营企业自身竞争力不够，因而在与国有企业的竞争中落败。

　　“例如，铁路和航空领域，一些民营企业进去后亏得一塌糊涂。” 罗仲伟举例，有民营资本投资了铁路，但由于不能掌握运营权，结果导致全线亏损。“即使有运力，但如果不给配置运量，在调度上不配合，别说是民营资本，即使是地方政府的国有资本都拿‘铁总’（中国铁路总公司）没办法。总调度对铁路资源的配置权力太大。”

　　前些年进驻航空领域的民营资本也举步维艰：东星航空宣布破产，鹰联航空被收购，深圳航空也被接管，仅有春秋航空等少数民营航空公司靠着压榨成本幸存了下来。

　　在罗仲伟看来，由于民营企业和国有企业不在一个起跑线上，一些领域即使放开让民资进去，民资也很难做。“国有企业代表国有资产，背后是国家信用，因此，同等条件下，国有企业在融资、贷款等多方面均享有优势。市场就一个，很明显地，国有企业会挤压民营资本，产生挤出效应。”

　　但陈乃醒的看法略有不同，他认为，这已不是制度的问题，而是市场的问题。“在一些垄断领域，民营资本在经济实力、科技实力、管理经验等方面都欠缺；另一方面，国有经济也在努力巩固自己的阵地和地盘。毕竟在一些垄断领域，国有经济经营了这么长时间，民营经济一下进来不合拍、站不住的情况难以避免。”

　　国、民合作利于建立监督机制

　　但无论如何，谭传荣明显感觉到国有企业与民营企业的合作这些年在不断取得突破。

　　“这次与中石油的合作是一个突破，之前很少有先例。中石油能够迈出这一步是很不容易的。”谭传荣说，中石油的管理层已经意识到和民营企业的合作是一个大趋势，因而有改革的魄力。

　　日前，国务院国资委副主任黄淑和已经明确表示，在党的十八届三中全会之后出台的国资国企改革方案，将根据放宽市场准入、发展混合所有制经济的改革要求，推动企业在改制上市、兼并重组、项目投资等方面，积极引入民间资本和战略投资者。

　　谭传荣判断，央企与民企的合作已经是不可逆转的趋势。

　　他根据自身的经验认为，在与国有企业的合作中，民营企业很灵活，能放下架子，有很多国有企业特别是大央企所没有的优势，例如，与基层的协调和谈判等等一些琐碎扯皮的工作，大央企不愿意也没精力去做，“但我们民营企业就能放下身段去做好”。

　　“而且，两者之间的合作能防止腐败。”谭传荣说，“民营企业要投资合作，账肯定会算得很清楚，因为有利益在其中，就会去监督。两者之间的合作，很自然地就会形成民企与央企之间的相互监督机制。”

　　但在一些合作中，民营资本往往缺乏话语权，因而也使得参与合作的民营企业家意兴阑珊。

　　一位不愿具名的民营企业家向《中国经济周刊》透露，他所参与的一个垄断行业项目，国有企业拿出30%的股份与民营资本进行合作，“但这30%并不全给一家民营企业，而是分散给多家民营企业，每家民营企业的占股不超过5%，因此都没有管理权。民营企业要投钱进去，是必须要参与的，如果没有话语权，没有参与权，谁也不敢投。”

　　经济学家厉以宁认为，未来，国企与民企之间的相互竞争是必然的，但合作也是必然的。“两者的最终目标是双赢，而双赢前提是，国资体制必须改革，而民企体制必须转型。”

　　保育钧也鼓励企业之间的合作。他认为，现在民间资本即将进入的领域，一是高投入，二是高风险，民营企业必须要抱团联合，组建股份制企业，至少在项目上可以进行合作。“如果还是单打独斗，即使所有的领域向民资开放，还是进不去，进去以后也干不成事。”

　　民资向“上”游进程

　　2004—2006年：零的突破

　　2004，由中国企业联合会、中国企业家协会发布的中国企业500强中，国有及国有控股企业有356家，主要分布在冶炼、批发零售业、建筑业、通信设备、计算机、金融保险业和烟草制品业这些具有行政垄断特征的行业，有的行业资金和技术门槛高，行业准入放开晚，民营企业涉足较少。全国工商联发布的民营企业500强中，进入采矿业的仅2家。在金融保险业、烟草制品业中则没有出现民营企业的身影。

　　2005年，“老36条”出台，越来越多的民营企业进入垄断行业中，并在水利、环境和公共设施管理业，交通运输、仓储业和邮政业，电力、热力、燃气及水的生产和供应业获得了较大发展，利润更是取得了至少100%的增长。

　　随着国家投资领域的放开和产业结构的调整，2006年，民营企业500家通过投资、收购兼并和国有企业改制等形式进入到一些国有资本占优势的行业中，资金密集型和技术密集型的民营企业增多。尽管如此，在石油、电力、电信、金融和公用事业等垄断行业，民营企业的数量还很少，且规模较小。

　　2007—2009年：积极转型

　　民营企业500强仍集中在开放较早、竞争充分的传统行业中。不过，一些大型民营企业也开始积极转型，越来越多地涉及到战略性新兴产业，如有36家企业涉及生物医药产品开发，26家企业涉及太阳能、风力发电以及新型电池等新能源相关产业。2009年，拟投资能源、金融、资源等垄断领域的企业分别占民营企业500强中的23.6%、22.6%、16.8%。

　　2010—2012年：加速上游

　　2010年，“新36条”出台，资源、能源等基础产业成为之后3年民营500强的首选投资领域。其次为现代商业和物流、金融服务、政策性住房建设等存在巨大潜在需求、发展迅速、又相对垄断的领域。

　　到2012年，民营企业500强选择在现代商业和物流（218家），资源、能源等基础产业（213家）和金融服务业（163家）三大领域投资的企业最多，投向政策性住房建设、城乡统筹和新农村建设、国防科技工业投资建设等领域的企业数量增长较快。