搜狐财经讯 “财经年会：2014预测与战略”于11月18日-20日在北京举行。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文发表主旨演讲，他谈到至少在土地利用这个领域，至少在农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，只能在用途管制规划情况下，确定的范围内，市场才能起作用。
以下为文字实录：
陈锡文：非常感谢论坛主持人给我这个发言的机会，十八大三中全会刚刚闭幕，公报中推出一系列的改革措施，我想这次论坛大家都很关注三中全会所做的决策，怎么真正的落实好、执行好。在这一次三中全会的决定中，应该农业、农村问题，特别是农村的土地制度改革问题，是这次决定中的一个大的亮点，关于下一步农村土地制度怎么改革，应该提出一些比较明确的方向，最重要的一些具体的政策目标都已经提出来了，比如允许符合规划和用途管制农村集体经营性土地，能够和国有土地同权、同价的入市，这显然是重大的改革方向。比如允许农民的住房财产权，能够让他抵押、担保和转让，允许农民土地承包经营群也能够抵押和转让，这三个政策应该说对农村土地制度一个重大的突破，引起的后续影响也会非常巨大，我想主要想围绕着三中全会决定中，关于土地制度改革给整个国家带来什么样重大的影响谈一点我自己的看法。
实际上农村土地制度改革，尤其是涉及到建设用地的改革，经营性建设用地在一定条件下允许他入市，以及农民住房财产权允许他抵押、担保和转让，这实际上已经超出了农村的改革范围，对整个国家的土地制度，对很多非农村的人民都会有非常直接的影响，我想就这个问题谈一点自己不成熟的看法。
关于农村土地制度改革已经持续了相当一段时间，争论很大，各家的看法都在不断的深入，我相信这些争论还会继续下去。我想在讨论这个问题之前首先需要明确的是，到底什么是土地制度？我们要改的是土地制度中哪一部分，或者还是整体。所有人都知道土地制度是非常复杂的制度体系，从它的基本内容看，我想任何一个国家的土地制度，最基本的实质性内容至少有两个方面，一个是关于产权权利的制度。第二个，关于土地利用的制度。形象的说，一个是土地的产权制度，一个是土地的利用制度，这两者对象是不一样的。产权的权利，我想所有人都清楚，制定这样一个制度是为了保护产权人合法权利，这一条我想我们的制度中也应当有充分的体现，在以前这个体现是不够的，所以农村的土地产权制度应当进一步完善。现在产权制度大家能看到，农村实行农民集体土地所有制度，这是他的所有制制度，所有制四大全能，占有、使用、收益和处分，现在物权法给农民土地承包经营权三项权利，占有、使用、收益，给农民宅基地两项权利，占有和使用，因为宅基地主要让农民盖房给自己使用，所以他没有收益权。当然随着改革发展的变化，大中城市郊区周边有相当多的城中村、城乡结合部，实际上农民的住房已经大量的出租，也形成了收益。由此可以看见，我们土地制度在财产权利方面还是应当进一步完善。
另一方面，土地管理，土地管理迄今为止严格意义上由政府代表社会对土地进行超越所有权的管理，这是历史上不到一百年的时间。尽管在欧洲十六世纪以后陆续有各种各样关于土地管理的制度，但是真正比较成型，而且在全世界逐步推开的是1924年在美国推出的《土地分区管理制度》，逐步形成到现在，大家都认可的，在土地中有一个必须依据规划使用，或者让政府对土地实行用途管制的一项制度。这两项制度，产权制度和用途管制制度，应该说是任何国家土地管理核心内容，这两项制度是不能偏颇，如果发生偏颇一定会造成土地市场和土地使用上的混乱。
我自己感觉到，我们一段时间内关于土地问题的讨论出现了一定的偏颇，更多偏向了土地权利人与权利的实现，而忽视了对土地的用途管制。这个结果的出现我相信具有必然性，长期以来我们对于土地权利人的权利保障的很不够，甚至很蔑视它，同时对土地权利人的权利，他的土地怎么使用进行用途管制，依据是什么？依据是土地的规划。如果土地的规划制定不公开，不透明，不科学，最终导致土地规划本身不公平、不公正，你用途管制也可能不被社会认可。我想一段时间以来，出现对于土地制度改革偏重于实现土地权利人的权利有他内在的道理，这个道理就是我们过去在这两方面，一是对土地权利人权利不够重视，不够尊重。二是我们的规划不能得到社会最广大的认可，所以才会出现这样的情况。无论如何，一个完整的土地制度两边必须平衡，保障权利人的权利和保障用途规划确实实现，这两个东西是不能发生偏颇的。如果先一个东西发生了偏颇，大量权利人的权利得不到实现，市场经济制度就没办法建立。如果后一个问题的不到实现，也就是说谁的地谁可以随便用，我想同样是灾难性。因此讨论土地制度改革的时候，必须首先要明确，要把这两个问题放在同等的问题上。尽管以前出现了一些偏颇有他内在的原因，我想我们应该逐渐的趋于理性，把保证权益人权益和实现土地用途管制放在同等的位置上考虑。
第二点，非常重要的是，什么是土地的用途感知？土地用途管制刚才已经讲到，他是依据土地利用规划实行一种行政和法律性管理，也就是说无论是谁的土地都必须按照土地的规划利用，这一点是不以土地所有者和权利人的权利做转移，是由社会确定，由政府代表社会实行的一项强制性的制度。这个制度我想大家都知道，他是基于土地是有限的则，土地的利用会产生非常强的外部性，基于土地的利用会影响这个国家民族长远利益，所以才必须有这样的制度。
在以前的讨论中我曾经接触到，有人跟我说，你看“用途管制”这个词就是计划经济的。我说不能这样理解，实际上凡是市场经济发育的更完善的地方，土地的用途管制一定是比我们还要更加严格，在任何地方都是这样。实际上应该讲，土地用途管制主要在于两个方面，一个是确定每一宗土地的用途，它可以用来干什么。另外，对一些特殊的土地，他也规定谁才能用，这是两个方面。在现实生活中，大家都能看到，包括国外，实际上我们也在这样做，但是做的很不够，很不好。从国外的例子看，大家都知道土地人地关系问题和我们比较接近的日本，日本只有37万平方公里的土地，将近1.3亿人，应该说人均总的面积比我们还要小，所以他对土地用途管制是非常看重的。但是他是土地所有的国家，是市场经济的国家，即使是这样，日本的农地法，最近一次修改是2009年年底实行第八版农地法，他们制定过程中我曾经在日本访问，当时日本农水大省，现在的自民党我跟他们进行过交谈，他跟我说第八版农地法改变最重要两个方面，一个是由于日本农民严重老龄化，导致后继无人，顺应需求逐步放开对公司企业进入农地的限制。2009年日本农地法规定，公司企业可以到农村租赁土地进行经营，仍然规定任何经营性公司不能购买农地，可以租赁经营。但是他对于租赁经营农地的公司还有一系列非常严格的限制，如果违反了这些规定，租赁合同将被取消，这种公司也将受到法律和经济方面的追究。另一方面，这边是放，那边也有严的一方面，随着日本工业化、城镇化的基本完成，他的农村土地现在和六十年代初比减少了三分之一以上，所以他对现存的农地非常注重，因此他说既要有宽的一面，也要有严的一面，加紧对农地管理的严格。最主要的严格地过去日本农村如果农地用来建设公益性项目，可以不经过审批，现在都要进行审批。第二，他说我学习了贵国的法律，在日本的农地法引入了刑法的内容，这跟我们98年版土地法有相似之处。那个法律规定，农民如果擅自使用自己的农地为自己修建住宅，第一，必须责令拆除。第二，要视情况处于三年以下有期徒刑，以及300万以下日元罚款。如果在规定时期内不能拆除，处罚要加倍，这个在2009年以前日本农地法是可以看到，这里对农地的利用，以及对谁能进入农地领域都有明确的规定。
我们国家的台湾省过去农地法基本上是延续日本过来的，但是2000年的时候，李登辉对台湾的农地法做了一个重大的改变，日本农地法的制定之初，农地给农业用，农地给农民用，农村的建设用地农民自用，这是三农的基本原则。2000年的时候台湾修订的农村发展条例，他以前规定农地买卖只能在农民之间进行，非农民不能购买农地，2000年台湾农业发展条例规定，非农民可以购买农地，你购买了农地以后只需用来耕做，不能用来建造住房。因为这个规定农民买地很少，不能很远一个地方买块地不能盖放得，只能种，实际发生的不多。但是有人钻了这个空子，买了空地盖了房，其中非常著名的是前年11月份发生了台湾所谓大选中发生的苏嘉全豪华农舍案。苏嘉全是民进党老的骨干，他在2011年所谓台湾大选过程中争取要当副总统。在刚开始竞选过程中，媒体报道苏嘉全在农村买了农地建了豪宅，这个过程非常复杂，一直到最后苏嘉全亲自到电视台宣告，我作为公众人物必须模范的执行法律法规。既然大家对这件事情有质疑，我确实购买了农地建了农舍，因此现在我把这块地连这个房全部无偿捐献给当地区公所，让他们用作社会福利事业。最后解决大家知道，地、房都捐了，选也没有选上。从这个意义上讲，我举人家的例子说明，所谓用途管制，在农业的领域，实际上他为了保障弱势群体的农民，保证农业的弱势产业，不仅仅限制了土地的用途，而且也规定了谁能进入这个领域。台湾法律现在也非常清楚，农地、自然人可以自由买卖，但是司法人，司法人就是经营性法人不得购买农地，仍然非常清楚。将来我们国家在农村建立一套比较完善、完整的农村土地的规划，以及按这套规划进行农村土地的管理，我想是非常重要的。三中全会提出三个方面的改革是农地中非常细微的部分，需要大量推进，再系统的研究农地改革到底建立什么样规划管理和制度。
三中全会决定中有两句话是非常吸引人，也是含金量非常高，大家在研究。第一句话，要使市场成为配置资源的决定性因素，这是三中全会决定在理论观点上对以前的一个重大创新。第二句话，完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，我想这两句话引入到各个方面都具有重大改革的意义。我自己感觉到，怎么理解市场对配置资源的决定作用，我自己可能提这样一个问题，至少在土地利用这个领域，至少在农地规划这个领域，市场不能起决定性作用，只能在用途管制规划情况下，确定的范围内，因为土地是分类的，分类清楚不跨界使用，使得每一类土地怎么更好的发挥它的效益的时候，市场才能起作用。但是市场绝不能起作用，包括城里的土地用于工业、仓储用地、商贸用地，住宅用地，每一类土地有每一类土地的市场记在这个分类清楚市场中充分发挥市场机制的作用，但是绝不能跨界运行，把批过来工业用地用在住宅用地上，我想这个市场发挥作用就错了。大家现在很清楚，今年上半年整体上全国80多个观察城市的低价，每平方米算，商贸用地超过6000元，住宅用地接近5000元一平方厘米，工业和仓储才600多元一系列，你要是拿600多元买的地搞6000多元商贸用地的开发，显然窃取国家和公民的资产。我想在土地利用中既要发挥市场的作用，又要发挥政府更好的作用，必须要认识到。
怎么推进过程治理体系和治理能力的现代化。就土地来说，我们在相当一段时间内已经陷入了相当大的混乱，土地的乱局造成了社会上很多的不公现象。对土地治理的混乱局面，实际上表面出，至少在土地管理体系上，以及在土地管理的能力上我们是远远不够的。我想对三中全会决定的学习，既要考虑把它提出来的农地改革的三项政策怎么真正落到实处，更要考虑怎么建立一个符合中国特色社会主义市场制度的农村土地制度，这才是我们将来要进一步深入研究的。
最后，我想很多同志都知道，在三中全会闭幕的那一天，最后一次全体会决定都已经通过了以后，习近平总书记做了非常重要的讲话，他在这个重要的讲话中提到了这样一些明确的要求，反属重大的改革政策，都必须由中央统一进行部署，地方不能各行其是，更不要一哄而起。同时他还讲到，这一次三中全会决定中的很多改革措施都触及到了现行的法律，他针对这个情况说，凡属重大改革都必须与法有据。因此有的法律要先行进行修改，而有些东西还没有形成共识或者修改法律条件不具备的情况下，要得到法律的授权，经过法定的程序获得试点的权利。我想这是对推动土地制度改革非常重要的指导思想。
谢谢大家！
戴小京：谢谢锡文主任用这么短的时间，就土地制度改革有关问题做冷静、清醒的解读。下面我们有机会提一个问题
提问：土地制度改革和户籍制度是息息相关的，现在土地制度改革，您也提到土地的用途应该严格控制，这一次改革农村在哪儿能看到真正的利益，体现在哪儿？如果用途不变，户籍制度比较难改，它的价值，同权同价的提议是怎么实现的？
陈锡文：这两个都是整个改革中比较大的问题，我也只能用很简练的说法表达一下我自己的看法。我刚才讲了土地两个方面的核心内容都必须得到均衡的重视。我刚才讲到，社会上为什么会出现更多的关注土地权益人的权益，而一定程度上忽视土地用途管制的现象，这是历史原因造成的，一定程度上，难听的话说也是“报应”，我们过去在那方面做的太差，事实上报应我们。现在从制度上讲，土地管理存在着必须得到改变的现象，我刚才讲了，用途管制重要，因此各国在土地管理中都重视的是你土地利用是不是符合规划，这一条应该得到足够的重视。至于在规划利用中的土地是属于谁的，这其实是一个次要性的问题。这一次提出农民集体建设用地，当然在一定条件下，比如经营性建设用地入市，这个问题重大意义在哪里，突破了过去凡变为城市建设用地必须转为国有制的制度，提出了允许在社会使用土地资产可以进入集体产权制度，主要提出了这个问题，这也对今后土地制度管理改革提出了重大的思路，要把规划做好，而且这个规划要科学，要得到社会广泛认同，规划中土地属于谁，这不是管理者更多追究的事，任何人土地按规划使用都应该得到认可。从未来情况看，世界各国都有一定的土地通过征收的办法转变他的用途，征地制度显然还会有。由于有了集体土地可以直接进入社会利用土地市场，我们征地范围显然可以逐步的缩小。正是从这个意义上讲，这一个点上的突破，为今后完善土地制度，走向土地管理制度的现代化是非常有重大意义的。
很多人也意识到，现在农民对征地制度之所以不满，因为他觉得他的补偿太低。按照土地管理法第47条规定，农民土地被征收之后，各项补偿合在一起最高不能超过这块地征收之前三年平均年产出的30倍，这样的水平所以农民不接受。回过头要讨论的是，如果不改变土地的使用权，让它直接入市改变用途会影响增值，这个增值部分是不是都给农民？我想从世界的经验看也不可能。也必须有一部分用于公用设施，有一部分用于更多其他需要考虑的问题。
土地制度非常重要的，尤其是土地利用性质改变的时候会产生巨大的利益差，这利益差和用途在哪里？这是今后土地用途需要考虑的。在现实情况下，从中国的国情看，至少有五个群体，或者讲五各阶层要在利益处理中得到比较好的统筹考虑。第一个，政府，政府要拿到一部分土地增值的收益，给社会更好的利用土地，或者让土地产生更高的价值，提供服务。比如政府提供基础设施、公共服务等等。第二个，开发土地的这些企业，如果他不能有一定收益，就没有人开发土地，你必须保证他有一定投资报酬。第三个，大多数市民，既不是土地所有者，也不是土地开发者，更不是土地管理者，但是他要利用这个土地生存和生活，所以他的权利应当得到尊重。第四个，贡献了这些土地的农民。为什么还有第五块，能够为城镇化、工业化提供土地转用的农民，毕竟在全国是极少的一部分，都是在城市周边一小部分的城乡农民，如此而言，远离城市的农民是不是永远的不到城镇化、工业化的好处，因此政府土地收益中要有相当一部分远离城镇，至少在看得见未来把他的农地转为市地，给他们提供相应基础设施、公共服务和社会管理，怎么把这五个关系处理好，这是将来土地制度追求的目标。一下子跟农民讲清楚，不是土地卖多少钱都是你的收益，要兼顾这四方的利益。
第二个，户籍制度，户籍制度本来是人口管理的手段，现在由于过去体制原因，户籍制度上附加了太多别的因素，特别是附加了太多社会福利、社会保障等等。前提条件要具备条件，逐步把它剥离，剥离到城乡户籍之间并不存在多大差异，这是技术性的问题。而真正要解决他的问题，我想给居住在各个方面，无论是在大城市还是小城镇，或者在农村，无论在中心地区还是边缘地区的居民，都能给他提供相近的基本公共服务的背景，人们才不会把户籍制度看的过重。如果你仍然把所有福利，所有保障都集中在大中城市的户口上，所有人都要追求这个东西。我们国家从大中城市的发展趋势看，人口还会增加，但是你不可能把全国所有的人民都弄到大中城市，因此人口有一个合理的分布，除了产业有合理的分布，最重要在国土之内实行基本公共服务的均等化。
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