本报记者 吴红缨 王静 重庆报道
“12月起，两江新区将具备行政审批执法的资格。”重庆两江新区管委会政务中心副主任李灿对21世纪经济报道表示，这意味着两江新区管委会将具有一级行政主体资格。
这是基于2013年9月重庆市委四届三次全会作出的决定，即“最大限度放权，为两江新区大开发、大开放创造更好的条件”。
两江新区直管范围也进一步扩大。这次全会还确定，将原属重庆市国资委系统的保税港区公司、江北嘴集团、港务物流集团、悦来会展集团划转两江新区直管。
而在今年5月，重庆市政府同意重庆两江新区设立运行模式与财政局类似的“财政金库”，以进一步完善其资金统筹能力。
两江新区的管理体制纵深向行政实体加强的趋势，是否预示其将发展成一级行政区，成为外界关注的焦点。对此，两江新区管委会常务副主任汤宗伟表示，“这个很难下定论，当前的管理体制比较符合两江新区的发展阶段，而这个阶段应该相对地要稳定比较长的时间。”
协管，代管，直管并行
国务院批复的两江新区总面积为1200平方公里，因60%是建成区，所以成立之初，就面临复杂的格局，其辖江北、渝北、北碚三个行政区的部分区域，还有北部新区、两路寸滩内陆保税港区两个厅局级的市政府直属派出机构。另外，此次划转的江北嘴集团、港务物流集团、悦来会展集团都归属于国资系统。
由于行政主体多元，管理体制各异，利益格局复杂，如何保障新区高效运作，颇具挑战性，亦是国内各个新区遇到的普遍性难题。
两江新区在设计时，放弃了行政整合的方案。重庆市级领导就此曾公开解释，整合行政区非常复杂，且耗费时日，可能令两江丧失最佳发展时间。
具体管理架构上，重庆首先在市级层面成立两江新区开发建设领导小组，市长黄奇帆任组长，新区管委会作为其派出机构。
这个领导小组在后期运行中起到重要作用。两江新区官员表示，“小组组长和副组长都是市级领导，成员是市级部门的一把手，这使两江在哪个层面都能得到支持。”
在操作层面上，两江新区管委会提供的资料将其总结为“3+1”、“1托3”，汤宗伟则将其归纳为“协管、代管、直管”三种管理模式。
协管是指两江新区管委会与江北、渝北、北碚三个行政区的关系，它是以类似公司化的形式运行的。由两江集团（两江新区组建的政府投融资平台）按照55:45的比例与三个行政区联合组建开发公司，共同推动开发建设，利益共享。
具体分工上，三个行政区负责管理社会事务如征地、拆迁、安置，两江集团负责建设开发、投融资及招商引资。
“哪个行政区工作积极，征地拆迁得快，我资金就多投给哪个行政区。”汤宗伟解释了如何调动三个行政区的积极性。
整个两江工业开发区总投资2200多个亿，庞大资金的组织调度由两江新区管委会和两江集团负责，汤宗伟本人兼任两江集团的董事长。“谁工作推动得快，我们投资计划就安排得多。大家都明白一个道理，谁的投资多，那就意味着他的基础设施上得多，重大项目落到辖区也多，税收产生快。”
不要小看这样一个说起来很简单的模式，它解决了很多复杂的问题，涉及到上千个处级干部、上百个厅级干部的安排问题，涉及到大量的社会事务繁杂的管理问题。”汤宗伟称。
“代管”是指新区与北部新区、保税港区等机构的关系。“直管”则是指两江集团直接负责的面积达238平方公里的两江工业开发区。
“三年运行，这种管理模式最大程度降低了行政摩擦，确保了新区开放快速推进。”汤宗伟说。
代管加强，直管扩大
虽然总体运作顺利，但两江新区的整合能力仍待加强。
2012年11月26日，重庆市人大财政经济委员会在市三届人大常委会第三十八次会议上所做的《关于两江新区开发开放情况的调研报告》中指出：两江新区管委会统筹能力不够强的问题比较突出，不能一竿子插到底，使决策不能更果断、更迅速、更便捷。各行政区、功能区工作的重点都不一样，对统筹协调形成合力带来一些困扰。
上述报告称，特别是随着两江新区步入中后期开发开放阶段，更加需要加强两江新区管委会在1200平方公里范围内统一规划、统一布局、统一政策等方面的统揽能力，避免无序竞争和重复建设，强力推动两江新区全域开发。
对1200平方公里而言，两江新区管辖范围有限。据新区一位负责人的大致估算，新区能够直管的功能开发区仅380到444平方公里左右。
此外，不属两江直接管理范畴的，如江北嘴、港务集团、悦来会展，其已成为新区重大功能规划、重大城市建设密不可分的一个组成部分，客观上需要加强对这些核心功能平台的统筹规划和管理。
重庆市级层面也注意到了这些矛盾。今年9月市委全会的决定，使两江的管理体系有了变化，形成了“1+4+4”体系，即两江新区管委会统筹负责江北区、渝北区、北碚区等3个行政区（部分区域）和北部新区，直接负责保税港区公司、江北嘴集团、港务物流集团、悦来集团以及两江工业开发区、鱼复工业园、水土高新园、龙兴工业园4个园区。
两江新区管理委会提供的资料称，四大公司划转两江管理，进一步增强了新区的统筹协调能力。同时，四大公司总规模超过1000亿元，每年可贡献上百亿建设发展资金，这将极大增强新区的融资和开发能力。
据初略估算，加上这四家公司，新区的直管范围扩大到了500余平方公里。
“运行三年，我们也在总结，协管部分是一个比较成功的经验，代管和直管则因形势变化而做出调整，目前是扩大了直管，加强了代管。”汤宗伟称。
市级审批权限应放尽放
在理顺与各个行政单位关系的同时，重庆市对两江新区的放权也在加大。
“两江成立之初是没有事业部门、分支机构的，只有职能部门，负责经济运行建设管理加财政。”李灿说。
2011年9月，市政府印发《关于授予两江新区管委会部分市级行政审批管理权限的通知》，明确对两江新区授予市发改委、市经信委、市财政局、市城乡建委等13个市级部门52项行政审批管理权限。
2012年2月，市政府第119次常务会议决定，在两江新区设立具有市级审批权的政务中心，市规划局、市国土房管局、市环保局、市国税局、市地税局、市工商局等8个市级部门先后设立两江新区分支机构并入驻政务中心；市公安局、重庆外汇管理部、市公安消防总队等3个市级部门及经济运行局、建设管理局、财政局等3个管委会内设职能部门在政务中心设立了办事窗口。目前新区已履行118项市区两级行政审批管理事项。
今年9月的四届三次全会对新区的放权力度再次加大。会议明确，全面赋予两江新区市级审批权限，除涉及中央权限的、涉及中央和市级专项资金分配的、与两江新区建设关联度不高的权限不下放外，其余审批权限应放尽放。
李灿表示，根据这次会议精神，新区梳理了新增的201项管理权限，已报市政府审理。根据目前的反馈情况，95%以上都得到同意。
他进一步解释，之前118项审批权，将企业在登记和建设手续办理基本囊括，现在这201项相当于把经济开发的职能进行了拓展，如工商的外资核定。
“企业工商登记所有的权限都在两江新区这块。两江新区工商局的商务负责人，相当于市局副局长的审批权限。现在两江新区工商登记当天办结率是100%，当场办结率超过98%。”李灿说，“这边的分支机构大都是市局里面能力比较强，关系比较熟的老处长在协调和市局的关系，所以沟通更为顺畅。窗口办事人员能力也很强。”
两江新区管委会表示，接下来将推进三件事：建立健全两江新区全域考核和激励机制；确立两江新区行政主体资格；加快《重庆两江新区管理条例》的立法工作。
两江新区是否将如浦东、滨海一样走上行政区之路？汤宗伟对此表示，“这个真不好回答。这要根据以后的发展状况，甚至不排除另一种设想，这个区域发展成熟，两江新区是不是可以退出，去拓展新的区域？”（编辑 韩瑞芸）
作者：吴红缨 王静
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