城镇化道路的转型和制度规划，就是以土地制度的变革为基础，以户籍管理制度的改革为核心，并进行配套的财政税收以及社保金融制度的改革，全面降低城市化的成本和门槛，稳步实现所有外来移居人口的市民化，夯实和增
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一、改变用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革
据国土资源部的资料，近年来地方要求的建设用地指标通常只能满足三分之一到二分之一，缺口巨大。为缓解矛盾，2004年以来在行政指标分配之外开口子，搞了限于当地的城乡建设用地增减挂钩。这个挂钩虽然不断蚕食优质耕地，但表面上看并不影响耕地总量，因而上面要求不严、下面积极突破，规模迅速扩大，成为近年来建设用地不断迅猛扩张的重要缺口。显然，这种建设用地无偿计划分配导致的建设用地饥渴症和见地不见人的增减挂钩体制，是造成我国工业化与城市化脱节、土地城市化与人口城市化、市民化脱节的制度原因，也完全不能适应今天发展新型城镇化其重点是人的城镇化的要求，因此，这种只管土地指标不管人口指标的畸形管理制度必须从根本上改革调整，在总体上转为实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，并根据上一年市民化人口完成情况，增减下一年度建设用地指标。
采用建设用地指标分配与人口市民化挂钩，可以更好地顺应和发挥市场在城市化形成过程中的调节作用，形成哪个城镇能吸纳更多的市民化户籍人口，哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制。实行建设用地指标与城镇户籍人口全面挂钩，会使地方政府实实在在地去增加本地城镇户籍人口，但这也同时意味着对新增市民户籍人口包括住房、教育、就业、社保等全面的保障义务，地方政府不能不考虑自己的负担能力。这样，就与旧分配制度下地方总是伸手要用地指标、多多益善的用地饥渴症不同，建立了建设用地指标增加的内在平衡和约束机制，就会有力抑制建设用地及土地城市化的不合理膨胀。
考虑到我国地方政府对本行政辖区的强大控制力，要在制度设计上防止上有政策、下有对策，即有的地方政府为获取建设用地指标而强行或虚假地将本地农民户籍改为城市户籍（实际上在一些地方的所谓“村改居”的运动中已经发生），因此，需要实行新增建设用地指标与外地人口本地市民化入户挂钩的制度，这也适应了我国以农民异地转移就业为主的国情。对本地户籍农民的市民化则需在增加当地城镇建设用地的同时，地方政府要承担逐步减少乡村建设用地和土地复垦的责任。
这里一个可行的制度设计是，当农民从农村迁出户籍而去异地城镇落户的时候，转为城镇户籍的农民在申请城镇保障房的同时必须处置在老家的宅基地。这是因为，一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇。对于不申请城镇保障性住房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地。但当他们在购买城市商品房后，他们在农村的宅基地及住房，应被纳入拥有的总体房产数交纳相应的不动产税。这样就可以用经济而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村宅基地。
同时，异地进城务工农民，放弃在家乡的宅基地就可申请就业地的保障房，实际上就等于是将自己在家乡的建设用地指标（地票）在就业地城市以当地土地价值兑现，从而解决了地票地方市场与全国性市场的二律背反难题。这与建设用地指标与外地就业人员落户挂钩的机制相衔接，就形成了我国农民工异地市民化激励相容的完整链条，比较好地应对了以市场为导向的“人往哪里去”的安置问题和城镇布局问题。当然，这也使下一个逻辑上必然要回答的大问题更加突出出来，这就是“钱从哪里来”？
二、调整既得利益结构，土地增值收益回归城市化主体
实现城市化和现代化，意味着占我国人口绝大多数的农民转化为市民，这个支出显然既不能主要靠现有税种税收来负担，更不能靠财政赤字和发行货币，而主要是要靠人口城镇集聚和城市基础设施投入所带来的城市土地增值收益。这里的核心难题，就是如何解决土地增值主要集中在只拥有农民总人口3%左右的城市郊区，而绝大多数转移人口又并不来自郊区，他们非郊区的土地并没有多少增值的不匹配矛盾。这样，简单地说让农民自主城市化或让农民带着财产收益进城是不行的，而要通过机制变革来调节四大既得利益集团的收益，使土地增值的主要部分回归城市化的主体即进城农民工及其家属。
第一，以征地财务平衡替代卖地牟利财政。
财务平衡是成功实现现代化城市化转型的东亚国家和地区（包括新城区开发和老城区扩大）城市土地开发的成功模式。其本质内容就是将征地全过程的成本和利益分配公开化透明化。一块土地的征收拆迁补偿成本，加上该地块本身的整理和基础设施建设费用构成土地的基本地价，政府用市场化原则公开拍卖该地块中规划的商业用地及部分高档住宅用地的数量，不是随意的和多多益善，而是以弥补土地一级开发、收支平衡为限。任何单位、包括工业用地和政府机构本身占用土地必须支付基础地价。基础地价即不包含任何盈利的全成本地价。根据日本、韩国和台湾地区的经验，只有经严格限定和公示的真正公益用地成本才能摊入基础地价。
财务平衡原则应当是每一征地地块本身的平衡。在不同的地块之间有时由于规划用途明显差异，如有的地块恰好是覆盖了过多或过少的公益性及产业性用地，根据台湾地区的经验，也可以实行个别跨地块的财务平衡。
老城区本身的改造则应打破政府垄断，允许业主单位或联合起来的个人业主在符合和服从规划调整的前提下，借鉴海外“市地重划”的经验，申请自我更新改造，以提高城市建设用地的使用效率，改进城市的人居环境生态。自主性更新改造需经规划部门批准，如因改造增加了原业主的房屋面积，申请业主方需事前与城市土地储备或保障房管理部门达成新增面积的分享分割协议，以体现增值收益的社会分享。对复杂社区的更新改造，也可采取类似海外“区段征收”的办法，在财务平衡的基础上，通过社区更新改造，改善整体居民居住环境与质量。对社区更新改造后，原业主的房屋面积显著增加的，也要事前签署增加面积社会分享的协议。
第二，规范失地农民的利益补偿。
对失地农民应贯彻国际上通行的公正补偿原则，不仅要考虑征地给他们带来的当前经济损失，还要考虑征地对他们的长期经济影响。对远郊区农民，主要应通过征地人员安置或购买流转农田作为替地的办法，保证农民在征地后的农田经营规模不降低，长期经济来源不受负面影响。对城郊和城中村的农民，原则上应取消现行一次性巨额现金补偿办法，而采取农民宅基地换住宅，农地换部分公租房的办法，使农民在丧失土地后既有城市住宅，又有公租房收入作为长期经济来源。在有条件的地方，也可采取减步退地的办法，使农民保留原宅基地和由农地面积折价而来的部分建设用地。农民保留的已改变用途的土地，可按规划自建自用住房和开发运营。这样可以大幅度降低征地从而降低城市化建设的成本。
有必要遵循国际惯例，对城郊农民各种形式的征地拆迁补偿，在给予一个较大的豁免额后征收个人所得税及土地增值税。这种办法也有利于引导农民选择以长期经济来源为主的补偿方式，而放弃一次性货币补偿方式。现在一些城郊和城中村农民动辄拥有几千万货币补偿或房地产财富增值而不交纳任何税收，拥有几十套上百套住房且每年仅租金收入就以百万元计，但并不交纳任何税收。这即使在西方最自由的资本主义国家也是完全不能想象的。其实，将征地补偿纳入正常税收范围，从东亚经验看，既可大大增加征地补偿的谈判余地和达成协议的空间，也是收入分配改革的题中应有之义。
第三，改革房地产开发模式。
改革的第一个可以探索的方向是开发模式的多样化，打破开发商对房地产开发的垄断。一是上述老城区住宅的更新改造打破垄断，二是鼓励合作建房。要借鉴海外经验，发展专业性的合作建房形式，这就需要改造现行住房公积金的强制性、垄断性经营方式，组建各种类型的建房合作社、住房金融合作社等社会企业，以保本微利为原则，开展形式多样的合作建房。
改革的另一个主要方向是改变现行房地产开发购地和预售模式。现行开发模式下政府和开发商都靠土地融资，而这二者都不是土地的最终使用和消费者，因而极容易诱发土地泡沫和金融风险。在地方政府改行财务平衡的土地开发方式以后，应废止开发商一次拿地、多期滚动开发模式，改为分期拿地、一次开发，消灭开发商囤地现象。
另外，要借鉴东亚经验，实行地价公示、房地分离。现在房地产开发商普遍埋怨主要是地价推高房价，房价中大部分是土地出让金和相关税费，声言房地产并非暴利行业，就是在土地上赚点钱也承担了地价波动的风险和金融成本。既然如此，那就完全可以实行公开透明的房地分离模式，把土地成本与开发商建房成本相分离。实行房地分离的新模式，开发商须将取得土地的地价款按建筑面积均摊，购房者拥有独立的土地使用权证和房产证，从而使土地和房屋的价格分别透明化。对所有普通商品房开发，采取定地价、竞房价的方式招标出让土地，分离开发商与土地价值变动的利益链。
为进一步推动开发商回归房屋建造商，还可以实行开发商中标后不必交纳土地出让金的新制度，要求开发商在中标取得土地开发权后的数月内即出图纸并开始预售，只收取房屋对应的土地款。开发商将收到的土地款同时全额转移支付给土地出让方。这样开发商对于土地款来说只是过路财神，即土地收益全额原价归土地出让方。由于房地分离，而且开发商在中标开发与房屋预售之间时间相隔很短，这样过去由于各种原因开发商长期囤地后获取土地增值暴利的情况就不复存在。
在这个新模式下，开发商只是主要做房屋的开发设计和建设。除土地款以外的房屋款除小额定金外，按照一般商品交易惯例，在交付现房时交纳，以保障购房者权益。由于无须全额垫付土地款，房地产开发资金门槛将大大降低，开发商的资金成本也大幅降低，这可以让更多的房屋开发商入场，更充分的竞争可以给购房者提供更价廉物美的产品服务。同时开发商也回归了制造商，除小额定金外只在交付产品（住宅）时收钱。这样整个住房由于购房者直接支付了土地成本和拥有土地可能的增值收益，降低了原先包括的土地资金成本和地价变动风险。
实行房地分离的新体制之后，定地价、竞房价开发的普通商品房可全面停征土地增值税。同时借鉴日本经验，土地款部分免征房屋的销售税和营业税，房地分离高度透明，房地产开发也就可一并纳入营业税改一般增值税的扩围范畴。在这样改革之后，房屋开发的资金成本和风险都大幅下降，税收又减少和简化，房屋的整体成本都将全面下降。而由于在售地时房价已经锁定，这样住房成本和价格的下降就会完全落实到购房者身上。
对于为了弥补基础设施用地和投入而标售的部分商业和高档居住地，应取消各种限价限购，价格随行就市。但要按房地分离的原则，取消所谓的按销售额预征代征，真正征收高额累进的土地增值税，以调节土地收益。具体的征收操作方法是以中标土地款和其他显性城市建设配套支出为土地成本，核定分等级的房屋建造质量价格，对单位售价超过核定房屋等级建造价的部分视为土地总值，并按此土地总值与土地成本之间的增值差额征收高额累进的土地增值税，以调节开发商的暴利并抑制贫富差距。
同时，为了堵住以各种巧立名目圈地的路子，要改革工业等产业性用地出让办法，从一次性出让几十年使用权，改为约定期限但按年租赁土地。这样企业没有囤地并靠土地升值的预期，相反用地越多越要支付更多的即期土地成本，故可促进土地的集约使用，并有利于原申请使用项目遇挫下马后企业及时退回土地。由于有稳定的土地租赁收入，政府可以将工业用地在银行质押贷款，还可尝试资产证券化的金融创新形式，因而并不因此增加地方政府的财政负担。
第四，调节居民房地产收入。
居民房地产调节的切入点和重点是对房地产的收入调节。在买卖环节对房屋交易收入课税，简便易行，执行成本低。而所有房屋投资投机行为，归根到底是为获利，因此，对房屋买卖的净所得征税，应当说是抓住了问题的要害。
现行居民房屋交易环节，不区分自住房与非自住房，重交易税轻所得税，这和我国在城市化高速发展阶段扶持保护自住房需求，限制投资投机类住房需求的总体指导方针严重脱节。因此，按照鼓励自住、限制投资投机方针的精神，我国应显著降低人们自住房交易的营业税率和印花税率等交易税，对自住房交易所得给予一个较大的豁免额，以方便居民调剂和改善自住房。反之，对非自住房的交易所得，则应从严征收所得税。对非商品房房源，原则上可以采取两个办法：一是按照购入成本征收土地增值税，以实现涨价归公的社会公平。二是也可以采取房主和政府联合分享产权的形式进行规范。
现阶段被称为房产税的税种，其本质是房产调节税，即仅调节部分居民的过多房产占有和消费。因此，它的征收对象是一部分占有高档和大面积住宅的居民。本着这个精神实质，房产税在全国推广，就既不能有居民身份歧视，如歧视外来移居就业者；也不能有房产类别优待，如它的征收对象就不能只是居民已经支付了相对最高代价的商品房，而必须包括各类福利房、自建房，否则就会造成新的更大的不公平。
因此，房产税的起步可从全国所有城镇的全部住宅开始，对居民占用的多套和大面积住宅征收。对一个家庭拥有的第三套及以上的住宅或人均居住超过当地人均住房3倍以上的面积，可按市场价打折的评估价分别征收逐级累进的（如1%至5%）房产税。对一个家庭独立占有土地的独栋和联排住宅则从当地人均2倍以上面积适用上述累进税率。
对多套房和大面积的房产调节起步并正常运转一段时间以后，就可以考虑向二套房覆盖，并直至最后成为普遍征收的不动产税。但这需要税收立法的相应进展，并在最终普遍征收居民的不动产税时，同时修改住宅用地使用权70年的老规定，改为永久使用权，这样既有利于人们更容易理解和接受这个税种，也与住宅占用地实际上不可能收回的现实相一致。如果再加上配合分配制度改革在适当时机开征遗产税（如起步从人均300万或500万元，夫妻之间可以合用和转移），这样对居民财产的完整税收调节体系就建立起来了。
三、改变体制换粮断奶，将地方政府拔出卖地财政陷阱
在很大程度上，新型城镇化的道路能否走通，取决于地方政府的行为。不面对和解决当前地方政府的财政困境，只是喊新型城镇化的口号，只是讲一些要改变体制机制的空话，根本不会改变地方政府继续走土地城市化老路的行为，相反如我们今天已经看到的那样，还会在新型城镇化的大口号下，进一步放手圈地、赶农民上楼，又不去真正安置外来移居人口，这种城镇化搞下去就会适得其反，甚至成为一种灾难。
从卖地财政转为土地开发建设的财务平衡，地方政府只是今后不能再从卖地中取得额外净收益，但财务平衡已经包含了土地开发的基础设施建设费用，故财务平衡是可以长期持续、不会造成后续债务累积危机的办法。但这也意味着今后政府将不能依赖新的土地开发去弥补以前的债务和利息，那么这个由于体制转换和资金断奶造成的既往债务如何处理，显然是实行任何体制转换都无法回避的问题。
这样，我们就需要对地方政府的债务开展全面清理，进行长痛不如短痛的手术，终结卖地财政的毒瘾，消除地方债务风险累积的金融隐患。对清理出来的历史欠债和利息负担，采取综合治理的办法。一是政府已经掌握的土地储备可以全面清理算账用于偿还。二是既成城区中的工业用地集约使用以及向商住用途转换减步，政府可以收回部分土地拍卖。三是准备征收的住宅房产调节税、商业地产从价征收土地税，以后逐步扩大的不动产税可以补充一部分长期资金来源。四是对地方与上一级甚至中央财政的收入分享比例进行适当调整，增加部分来源或中央对地方财政的一次性补助。五是如同当年剥离四大国有银行的坏账一样，在以上清理核算基础上，给地方政府核定和批准地方债发债权，花钱买机制，用公开透明的地方债全面替代现行不规范和弊病极大的卖地财政。地方债发行要通过同级人大审议批准，并对每任行政首长做好离任审计交结，明确政府的负债盘子和明晰责任。这样通过地方财政的体制机制转换，来实现财政体制规范化的目标。
四、城市规模布局和特大城市的发展模式
新增建设用地指标与市民化的户籍人口挂钩，可以在一定程度上解决应当发展而不能发展的问题，也可用扣除建设用地指标的办法限制人口流失城镇的盲目扩张，但它确实给应当限制发展的城市出了一个难题。实际上这也就是现在最棘手的如京沪广深等特大型城市的发展定位问题。
从经济手段来说，全面限制特大型城市工业投资项目建设，而重点发展创新型和创意型的科研文化产业，肯定是一个有效办法。同时，在我国的现行条件下，在实行新增建设用地指标与户籍人口增加挂钩新机制的时候，相应调升限制发展的特大型城市的人口安置指标，增加这些城市建设用地的土地成本和安置成本，可以从土地供给上限制这类城市的规模扩张冲动，迫使它们在有限的建设用地上安置更多的户籍人口，从而在建设用地总量有限的情况下不得不调整提高住宅用地的比重，减少产业用地的比重，这样也就减少项目投资空间和就业机会，从而通过这些城市自身对制度调整的理性适应，达到减少人口流入压力的目标。
不动产保有税是从需求方面引导人口流动的另一经济手段。特大城市由于人口集聚而地价房价本来就高，如果再征收较高的房地产税，大城市中心区的居民主动向外围城镇迁移。综合生活成本的上升是阻挡人口过度向特大城市集中的一个平衡因素。
另一个重要的方面就是规划手段。我国大城市摊大饼式的城市扩张方式集中将一块有限土地硬化和扩大板结化，还不断增加对水、空气、排污吸纳的单位供给强度要求，因而很容易迅速将资源对人口的承载能力推向极限，从而又产生了所谓最大容纳人口的资源限制问题。
从世界范围看，城市化过程中人口向中心城市集聚是个普遍规律，许多中小国家的人口甚至有三分之一以上都集聚在首都地区。但这显然是人口大国所难以容纳的。因此，至少从上个世纪开始，欧美人口大国都开始了发展大都市圈或城镇群的战略。这就是规划领先，围绕一个或几个核心都市，隔断都市城区扩张边界，跨域分工，跳跃式在多层圈外级层外扩，从而既能发挥都市中心的信息积聚、交流和加工扩散功能，同时又大大扩展了资源人口的承载范围和能力。当代世界上的日本东海岸东京都市圈、英国伦敦都市圈、法国巴黎都市圈、美国纽约都市圈，都是这种类型的发展模式。拥有众多卫星城镇的宜居城市德国的法兰克福也是这类成功案例一个典型。
中国是世界上人口最多的国家，比这五大都市圈所在国的全部人口加起来还多得多，即便有百分之几的人集聚到首都或某个大都市，也动辄大几千万人口，以摊大饼的方式拓展特大城市是完全不可行的，必须走发展都市圈和城市群的道路。
发展都市圈或城市群，关键在于一要有合理的规划和严格的法治去截断大都市主城区的扩张，在城乡结合部划出禁止发展的绿化带和保护区。二要有便捷的交通特别是安全便捷的轨道交通，将主城区与各圈的功能区相连，否则就不是圈和群，而只是各自独立的一盘散沙。这种便捷的交通使得大量人口可以在主城区之外居住乃至就业，从而既降低主城区的住宅和房价压力，同时又使大批上班族有能够负担得起的居所。
特别需要指出的是，中国的城市特别是特大城市的人口积聚，是与行政管理机构及其附属单位的集中密切相关。与国外著名大学、医院、大公司总部往往分布在中小城镇不同，我国则高度集中于一线大城市。因此，将一线城市的党政军机关机构和大学、医院向外疏散，老机构铺新摊子和批准设立的新机构统统设到限制发展的一线城市以外去，禁止这些机构继续在一线城市主城区扩张，也是大城市合理布局的重要一环。
五、人口城市化和市民化的进度规划
从进度安排上说，农民工及其家属以及其他外来就业人员的市民化进程，应当本着少欠新账、积极归还旧账的原则进行。按照我们迄今的城市化进程（过去30多年城镇化率每年平均增加1%-1.5%，新世纪以来还有加快的趋势），今后20年中我国城市化率将至少从今天的53%左右上升至75%以上，假定我们需要到那时才完全实现外来就业人口的市民化，那么就是以75%城市化人口计算，我国城市户籍人口也要从今天的35%左右上升40个百分点，也就是说每年要解决2个百分点，约2500—3000万农村户籍人口的市民化转化。这样，等于每年需要约800万套保障房，按50平方米一套计算，也需约4亿平方米的新建住房单独解决农民工市民化的住房问题，另外还需要相应的基础设施建设。按照每个农民工及其家属市民化需要10万元安家费的中小城镇低水平计算，一年就达2.5—3万亿元人民币，随物价和收入上升这个数字还必然会逐年增长。
这是真正的农民工市民化国家工程，也是持续推动我国投资和消费需求的真正源泉所在。其实，就是以这样的速度，而且我们现在起完全不考虑每年新进城的迁移人口，也要大约近10年时间才能完全消化掉过去积累下来的存量和欠账。而我们目前安排的商品房和保障房计划还仅仅是考虑城镇户籍居民，这持续20年左右每年2500万—3000万农民工及其家属的市民化，还基本上在我们的视野之外。
我们建议，要制订农民工市民化的国家行动纲要，指出农民工市民化的投入其实是这个历史发展阶段上综合经济社会收益最高的投入。因为它不仅“产生巨大的基础教育、基本公共卫生和城镇基础设施等基本公共服务等需求，拉动一系列的巨量投资和消费支出”，更重要的是，降低农民工及其家属市民化的制度壁垒，可以大大提升全社会的劳动生产率和整体经济效益水平（据世界银行的测算，由于城乡隔离的制度屏障，中国非农产业与农业的劳动生产率差距，为东亚类似国家的4倍，为美国、日本等发达国家的约10倍）。
从实施步骤上看，由于实行建设用地指标与新增户籍人口挂钩的新体制，各地政府需要根据自己的外来就业人员数量比例、经济社会发展规划、建设用地需求与财政负担能力，制订不同的农民工及外来就业人员落户的门槛和标准，有序实现外来就业人口的市民化。这样可以实现地方之间在市民化人口增长方面的良性竞争与相互借鉴。中央政府需要衔接和平衡地方农民工市民化的总量指标，用政策机制和财政资金推动每年近3000万农民工市民化的进程和引导人口合理的区域布局。
农民工市民化的核心是安居工程。应在推行农民工市民化的国家工程的同时，通过立法统一各类保障房标准，堵死各类不公平抢占资源的福利分房缺口，建立低面积标准、封闭运行的保障房管理体系。实行财务平衡的土地开发新体制，为保障房建设提供了充足和可持续的基准地价用地。在此基础上，保障房的建造完全可以广泛利用市场力量和社会融资完成。为保证保障房融资渠道的畅通和吸引力，可借鉴当年公租房向长期租用的原城市职工房改销售的经验，低面积标准的保障房可以采取先租后售、租赁并举的方式，在封闭期内只能由保障房管理部门回购，但明确在一个较长封闭期（如15年）以后，自住保障房可以进入商品房市场自由流通。这样既可保证保障房分配使用的公平性，又可吸引长线避险资金和银行信贷进入保障房建设市场。
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